Er der plads til dogmer i fremtidens krisestyring?
Af major Nicolas T. Veicherts, major Susanne Taulbæk og orlogskaptajn Peter Mols.[1]
Artiklen peger på behovet for en overordnet fælles militær/humanitær/civil planlægning og udførelse til gavn for løsningen af fremtidens komplekse kriser. Kravet er bl.a. en konsekvens af et stærkere politisk ønske om at prioritere "en konflikt af gangen" inkl. kravet om hurtige, varige løsninger. Det konkluderes på den baggrund, at traditionelle militære og humanitære dogmer, om at de to elementer hver passer sit, er under pres. Bl.a. fordi hverken militære, humanitære eller civile organisationer reelt trækker nok imod løsningen af enhver krises egentlige slutmål: Politisk stabilitet, samfundsmæssig sikkerhed og opfyldelse af de nødvendige fysiologiske behov. Det militære dogme er dog mere presset end det humanitære. Det skyldes, at militæret, i højere grad end i dag, forventes at skulle løse andre opgaver end de rent militære. Artiklen diskuterer også privatisering af krisestyringsindsatsen og konkluderer, at både militære, humanitære og civile opgaver kan privatiseres. Undtagelser er kun den egentlige nationsopbygning, hvor en sådan inddrager opbygningen af et lands administration og retsvæsen. Her er privatisering ikke ønskelig. At den humanitære indsats kan privatiseres, må endvidere betegnes som relativt teoretisk. Bl.a. fordi de humanitære organisationer løser deres opgaver meget tilfredsstillende. Privatisering vil derfor snarere være et spørgsmål om midlertidig overtagelse af humanitære opgaver i perioder, hvor truslen mod civile i et missionsområde er for stor. Ikke desto mindre er det netop det ny trusselsbillede, som presser det humanitære dogme. Dét forbliver således i artiklen et åbent spørgsmål om de humanitære organisationer fremtidigt kan klare sig uden en eller anden form for væbnet beskyttelse.
Problemstilling.
Alle kender dem - dogmerne - de udsagn, der ikke kan rokkes ved! De har været en del af den til tider ophidsede debat om det netop indgåede forsvarsforlig, og de danner på mange måder fortsat udgangspunktet for diskussionerne af mulige løsninger i bl.a. Irak, Afghanistan og Sudan. Vi ønsker med denne artikel at fokusere på tre af de tungeste dogmer inden for diskussionen af hvordan komplekse kriser løses:[2]
Ø Militæret skal kun løse militære opgaver.
Ø Humanitære organisationer skal forblive uafhængige.
Ø Ikke alle opgaver inden for krisestyring kan privatiseres.
Artiklens overordnede spørgsmål er, om dogmerne står for fald. Som udgangspunkt for analysen fokuserer vi på de områder, hvor dogmerne støder hårdest mod hinanden. Nemlig i spillet mellem den militære indsats, der giver sikkerhed, den humanitære indsats, der retter sig direkte mod befolkningen i kriseområdet, og den civile krisestyringsindsats, der retter sig mod nationsopbygningen. Som katalysatorer for diskussionen har vi valgt tre tendenser, som alle karakteriserer fremtidens komplekse kriser:
Ø Kravet om at militær eller humanitær intervention skal føre til løsninger, der ikke skal støttes af længerevarende, udefrakommende militær, humanitær eller civil tilstedeværelse.
Ø Et nyt trusselsbillede, hvor såvel den organiserede vold som den mere spontane i højere grad rettes mod de humanitære og civile organisationer frem for de militære enheder.
Ø Nye politiske prioriteringer, der mere entydigt forfordeler humanitære kriser til gavn for de kriser, der vurderes at udgøre en egentlig trussel mod Vestens velfærd.
Afgrænsning og opbygning af artiklen.
Med udgangspunkt i ovennævnte tendenser diskuteres efterfølgende en række aspekter af de tre dogmer. Først og fremmest om dogmerne holder. Om end vi i artiklen søger at indtage et helikopterperspektiv, dykker vi undervejs ned i nogle af de problemstillinger, som kriserne i Irak, Afghanistan og Sudan helt konkret afdækker. Formålet med artiklen er dog ikke at perspektivere netop disse kriser, men at bidrage til den fortsatte debat om udviklingen af effektive krisestyringsapparater. I valget af kriser vælger vi implicit også at fokusere på krisestyringen, hvor den er mest kompleks. Nemlig hvor den militære, humanitære og civile elementer indsættes til krisestyring i lande eller områder, hvor enten den lokale regering, væsentlige dele af befolkningen, andre væbnede parter eller kombinationer heraf er imod en indsættelse.
Først præsenterer og diskuterer vi de tre valgte tendenser. På den baggrund diskuteres de tre valgte dogmer, og det vurderes om de holder eller om de er under pres. Til sidst peges på tre perspektiver af udviklingen inden for krisestyring. Kilder anført i parentes henviser til litteraturlisten. Hvor intet sidetal er nævnt dækker kilden foredrag gennemført på Forsvarsakademiet.
Tendens nr.1; De helstøbte løsninger.
Efter Den kolde krigs begrænsede muligheder for militær indsats, fik verden i 1990'erne en ny kollektiv konfliktløsningsmodel med FN som omdrejningspunkt. Det blev muligt at indsætte militære og humanitære midler i en og samme konflikt med det formål at skabe rammerne for stabilitet og bæredygtig udvikling. Samtidigt blev udviklingen af en ny international retsorden introduceret. En retsorden der fokuserede på forsvar af demokrati og menneskerettigheder, og som nok nåede sit højdepunkt i Kosovo 1999, hvor en række lande, dog uden FN-mandat, valgte at angribe Serbien og senere med FN-mandat intervenerede i selve Kosovo. Et lavpunkt kom i Rwanda 1994, hvor det ikke lykkedes verden at forhindre folkemord på mere end 800.000 mennesker, og i Somalia 1995, hvor den amerikanske FN-styrke, der var indsat til at sikre nødhjælpsforsyning, måtte trække sig ud efter relativt få tab. Karakteristisk for perioden var, at om end en række kriser blev standset, så blev kun få konflikter løst. Et resultat af denne erfaring blev, at bl.a. FN og EU påbegyndte udviklingen af en krisestyringsstruktur, der bedre skulle kunne favne alle aspekter af en krise og bygge på en helstøbt planlægning. Her formuleret af tidligere forsvarschef, general Christian Hvidt i forbindelse med åbningen af det daværende Dansk Udenrigspolitisk Instituts konference om "Civil-Military Co-operation" (DUPI 2000, p.6):
"History has taught us that wars and crises are rarely solved sufficiently through military or political means separately. Recently it seems to have emerged a growing understanding in the Western world of the importance of making coordinated actions and consider and apply all aspects of our security strategy arsenal using political, diplomatic, economic, and military means".
Væsentlige elementer i den ny tilgang var og er to erkendelser. For det første erkendelsen af behovet for at kunne indsætte et civilt krisestyringselement som supplement til de traditionelle militære og humanitære elementer. Eksempelvis i form af eksperter til stabilisering og genopbygning af et lands helt nødvendige samfundsstrukturer og retsorden. I dag arbejder bl.a. EU på at skabe et decideret beredskab til udsendelse af dommere, politi, fængselsvæsen og civile administratorer, men også private entreprenører, som skal kunne iværksætte genopbygning af infrastruktur m.v. Den civile krisestyring komplementerer således den militære og humanitære indsats.
Den anden erkendelse tager afsæt i, at den hidtidige "først militær – så humanitær/civil"-tilgang kun har ført til skrøbelig, men ikke bæredygtig fred.[3] En af årsagerne er, at indsatsen ikke har været tilstrækkelig koordineret; bl.a. på grund af de i artiklen opstillede dogmer. Fremtidigt vil alle midler skulle indsættes mod slutmålet, eller som det hedder på moderne dansk: end-state. Det vil sige dén situation, hvor et land eller et kriseområde er politisk stabilt samtidigt med at basale krav om samfundsmæssig og personlig sikkerhed og rent fysiologiske krav er opfyldt. Denne nye og mere komplekse tilgang har vi valgt at benævne "den ny helstøbte løsning" (boks 1). Figuren beskriver en "før-situation", hvor den militære, den humanitære og den civile indsats mere eller mindre blev gennemført uafhængig af hinanden. Dette til forskel fra "nu-situationen", hvor de tre elementer fortsat opfattes som komplementære, men hvor de også er indbyrdes afhængige. Bemærk at krisestyringen som sådan ikke har ændret sig. I tid er der fortsat først flest militære opgaver, hvis løsning tilgodeser den humanitære og civile krisestyringsindsats. Efterfølgende er det så endnu en række militære enkeltopgaver kombineret med humanitære og civile enkeltopgaver i samspil, som skaber den bæredygtige fred. Det er således naturligt for tankegangen, at den civile krisestyringsindsats dominerer sidst i forløbet frem mod end-state.[4]
Om Irak-kampagnen er et eksempel på en sådan tankegang er svært at afgøre. På den ene side tegner den massive tilstedeværelse af civile entreprenører og krisestyringselementer dele af ovennævnte udvikling. På den anden side står det dog klart for enhver, at enten har forudsætningerne for den samlede kampagneplan været forkerte eller også har planlægningen fulgt Boks 1's "før" tilgang. I Afghanistan kunne indsættelsen af de såkaldte provincial reconstruction teams, hvor mindre militære enheder indsættes i fjendtligt stemte eller blot fjerne provinser til sikring af primært civile krisestyringselementer være et udtryk for tankegangen bag den helstøbte løsning. Konstruktionen bliver dog også kritiseret af især de humanitære organisationer, der i overensstemmelse med Dogme nr.2, er bange for at blive slået i hartkorn med den amerikansk ledede Koalition. Det vender vi tilbage til senere.
Tendens nr.2; Truslen har ændret sig.
Selv om de amerikansk ledede koalitioner i Irak og Afghanistan reelt har vundet krigene, så er det fortsat ikke lykkedes at etablere den stabilitet, som er forudsætningen for løsningen af dé civile opgaver, der på sigt skal stabilisere de to lande. Bl.a. har modstandsgrupper, af den ene eller anden observans, med held gennemført en række aktioner, som har tvunget en række internationale organisationer samt private entreprenører til helt eller delvis at forlade Irak. Ikke fordi de ikke er blevet angrebet før. Faktisk er antallet af overfald og drab på humanitære arbejdere steget voldsomt op gennem 1990'erne (Jakobsen 2002, p.135). Det ny er, at 1990'ernes mere tilfældige drab og overfald nu afløses af bombekampagner og attentater rettet direkte mod disse organisationer.[5] At ovennævnte ikke kun gælder i Irak og Afghanistan, fremgår af situationen i bl.a. Afrika, der af flere beskrives som et kommende indsatsområde med det sygdoms- og borgerkrigshærgede Sudan som den næste store mission (Møller, Bisserup). I Afrika er respekten for menneskeliv og forståelsen for humanitært arbejde i nogle områder nærmest ikke-eksisterende, mens fred andre steder slet ikke synes at kunne betale sig for nogen af de stridende parter (Møller). Oveni stiller Afrikas mange sygdomme krav om store vaccinationsprogrammer og dermed langvarige overvejelser om deltagelse. Udover ovennævnte meget konkrete trusler eksisterer også mere strukturelle trusler; nogle ville sige civilisatoriske. Vestlige interventioner, uanset om de er humanitære som i Somalia 1995, regulerende som i Liberia 2003 eller egentlige regimeskift som i Irak (fra 2003), bygger på vestlige værdier og normer, som ikke gælder i missionsområderne. Et forhold som bl.a. de islamistiske bevægelser har forstået at udnytte. Både med og uden brug af terror. At Geneve-konventionerne m.v. i den sammenhæng måtte være universelle, må dermed også mere opfattes som en vestlig udlægning, hvilket såvel overgrebene på irakere i Abu Ghraib-fængslet som henrettelserne af udenlandske private entreprenører i Irak tydeligt understreger.
Samlet tegner der sig i de fremtidige kriser en større og mere målrettet trussel vendt mod de humanitære og civile elementer.
Tendens nr.3; Nye politiske prioriteringer.
Efter 11. september 2001 overtog USA FNs førertrøje fra 1990'erne. De humanitære interventioner blev skiftet ud med militære operationer, og forsvaret af demokrati og menneskerettigheder blev afløst af krigen mod terror – og forsvaret mod terror. Sidstnævnte udtrykt ved nye prioriteringer, der bl.a. i Danmark har medført, at bistandsmidler anvendes til støtte for den danske indsats i Irak. En beslutning, som blev imødegået af en række humanitære organisationer. Denne ny tildeling af midler, som tidligere primært blev gennemført af de humanitære organisationer selv, sker også i forlængelse af Tendens nr.1, der jo i høj grad lægger op til, at færre konflikter mere massivt tilføres de nødvendige midler.
Samlet peger de politiske prioriteringer i retning af en udvikling, som tilgodeser truslerne mod Vestens velfærd, snarere end truslerne mod den øvrige verden. Udviklingen bunder dog også i behovet for at kunne koncentrere den samlede indsats.
Efter gennemgangen af de tre valgte udviklingstendenser vender artiklen sig nu mod de tre dogmer. Med afsæt i tendenserne diskuteres, hvorvidt det enkelte dogme holder, men også i hvilket omfang udviklingen påvirker samspillet mellem den militære indsats, den humanitære indsats og den civile krisestyringsindsats. Eftersom diskussionerne dækker aspekter af de andre dogmer, er det her valgt at indlede med det militære dogme. Ikke fordi det i sig selv fortjener en førsteplads, men fordi militæret, i perioder, kan "risikere" at skulle løse egentlige humanitære eller civile opgaver (Jakobsen 2002, p.140). Det omvendte kan selvsagt ikke lade sig gøre.
Dogme nr.1; Militæret skal kun løse militære opgaver.
Dogme nr.1 udspringer ikke kun af en militær bekymring for, at ikke-militære prioriteter kan påvirke den enkelte soldat og hans enheds effektivitet, handlekraft og sikkerhed. I sin kerne er det et spørgsmål om, hvorvidt soldaten vil skyde, når det gælder, og om hans enhed i tilstrækkelig grad også vil kunne fokusere på løsningen af de militære opgaver. Bekymringen deles af de humanitære organisationer. Her i form af Anders Ladekarl, chef for Dansk Røde Kors Internationale afdeling:
"Begrænsningen er først og fremmest skabt af det forhold, at militæret er en krigende part, og derfor naturligvis ingen adgang har til ofre på modpartens side af fronten, og at en krigende part nødvendigvis vil møde uvilje og modstand over overvundne modstandere. Men også det forhold, at militæret er skabt til at føre krig, ikke for at yde humanitær bistand, begrænser muligheden og effekten af en humanitær indsats udført af militæret" (Ladekarl 2003, p. 307).
Både det militære og det humanitære argument viste sig valide under angrebet på Bagdad i 2003. Her udtalte chefen for det amerikanske Femte Korps: "Should we kill or hand out band-aids the next time we kicked in a door"? Svaret gav chefen for 3. Infanteridivision; den enhed som først gik ind i Bagdad: "First you kill bad guys. Then you transform into a security force" (CENTCOM pressekonferencer 2003). Budskabet er klart: Kombinationen af de to opgaver, den militære og den humanitære/civile, vil give mindre effektive militære enheder, hvilket relativt set gør militæret mindre effektivt og opgaveløsningen farligere for soldaterne.
Om end fromme, så er tankerne om at kunne adskille opgaverne urealistiske af flere grunde: For det første indsættes militære enheder stadig oftere i politiopgaver, bl.a. i Irak (Bundsgaard) eller i Kosovo, hvor bl.a. bataljonscheferne en overgang fungerede som borgmestre (Jakobsen 2002, p.140-141). Begge er dog forhold, som fremtidigt helt eller delvis vil kunne afhjælpes gennem indsættelse af civile krisestyringskapaciteter, der bl.a. kan indeholde politi og støtte til opbygning af en statslig administration. Uanset sådannes beredskab kan det dog ikke forventes, at kapaciteten vil kunne dække initialbehovet for lov og orden. Hertil kommer, at militære enheder jf. Geneve-konventionerne, hvor de optræder som besættelsesmagter, skal påtage sig et ansvar for det geografiske område, de holder besat. Det ansvar er meget bredt og dækker principielt alle livets forhold. Ansvaret er ikke nyt, men det er måske faldet i baggrunden i det lange fravær af egentlige angrebskrige, som verdenen har oplevet efter 2. Verdenskrig. En årsag kan også være, at 1990'ernes FN-baserede konfliktløsninger i højere grad tiltrak humanitære organisationer end nutidens koalitionsbaserede konfliktløsning.
For det andet så har diskussionen om helstøbte løsninger, bl.a. i Danmark, ført til forslag om opstilling af såkaldte humanitære brigader. Overvejelser, der i øvrigt er i tråd med USAs overvejelser om opstilling af egentlige post-conflict divisions (NDU, Dragsdahl).[6] En overvejelse, der i USA senest er blevet suppleret med tanken om at betale andre lande for at opstille sådanne kapaciteter (Rasmussen). I mindre målestok peger den danske regering i sit forsvarsoplæg for 2005 – 2009 også på behovet for en egentlig "samtænkning af civil og militær indsats i internationale operationer" (Forsvarsministeriet, p.15). Med samtænkning menes ikke udelukkende at allokere humanitære midler til de missionsområder, i hvilke danske militære enheder optræder. Også de militære enheder skal i stadig højere grad selv tilføres midler til løsning af civile opgaver. Allerede i dag modtager den Danske Bataljon i Irak da også penge direkte fra Udenrigsministeriet til støtte for gennemførelsen af genopbygningsprojekter m.v. i bataljonens område. Hertil kommer, at de vestlige regeringer i stigende grad giver deres humanitære midler direkte til deres egne militære styrker og humanitære organisationer i operationsområdet (Jakobsen 2002, p.142). I Storbritannien peger Ministry of Defence tillige på behovet for at tilknytte mere politi til de militære styrker, sprogofficerer, samt særenheder specielt uddannet til fredsbevarende post-krigsoperationer (Lessons for the future 2004, p.63). Også her peges på et behov for at tilføre flere midler til såkaldte quick impact projects.
"Delegating funding to commanders to undertake projects of relatively low cost, but quick in impact, was a highly successful means of enhancing UK forces' ability to make overt progress on infrastructure and related projects, and helped to develop the consent and build the trust of the Iraqi people, thereby improving levels of force protection." (Lessons for the future 2004, p.61).
Hvad betyder det, at truslen har ændret sig, og i dag i stadig højere grad er rettet mod civile? Først og fremmest betyder det, at den militære opgaveløsning udvikler sig i en retning, hvor den udgør stadig mere end "blot" tilintetgørelse eller neutralisering af lokale militære trusler. Truslen mod de humanitære og civile arbejdere stiller krav om indsættelsen af flere ressourcer til stabilisering af et kriseområde. Set i forhold til ønsket om helstøbte løsninger medfører det, at militæret ikke længere kan fastholde det ex-Jugoslaviske "mantra" om, at "force protection går forud for alt andet". Det giver ikke mening længere. Reelt medfører kombinationen af kravet om helstøbte løsninger og den ny trussel, at militæret fremtidigt må acceptere tab i forbindelse med sikringen af den civile og humanitære indsats. Der er næsten tale om et paradigmeskift i forhold til eksempelvis Somalia-missionen. At de humanitære organisationer, som udgangspunkt, ikke ønsker en sådan sikring, som det vil fremgå af diskussionen af Dogme nr.2, ændrer ikke noget ved problemstillingen. Opgaven kan jo lige så vel være rettet mod sikringen af det civile krisestyringselement, en international entreprenørvirksomheds arbejde eller helt lokale initiativer. Hertil kommer den militære forpligtelse til at beskytte alle som måtte blive angrebet på den ene eller anden måde. Det betydningsfulde er således, om arbejdet giver mening i forhold til den helstøbte løsnings end-state jf. Boks 1. Hertil kommer den mere ekstreme situation, hvor truslen fører til, at de humanitære og civile elementer forlader operationsområdet, som det er sket nogle steder i Irak og i Afghanistan. Det efterlader militæret med en opgave, som set med traditionelle øjne absolut er ikke-militær.
Dogme nr.1 ér under pres.
Alt i alt er der ingen tvivl om, at de militære enheder i fremtiden vil skulle løse flere humanitære og civile opgaver, om de vil det eller ej. Dels fordi humanitære og civile kapaciteter i situationer ikke altid vil være til stede, men også fordi opgaverne i almindelighed og de politiske prioriteringer stiller krav om det. Om end opbygningen af civile krisestyringselementer som eksempelvis politi og administration kan lette noget, så vurderes Dogme nr.1 at være under pres. Hvad ville Danmark i øvrigt svare, hvis USA tilbød at inddække det danske forsvarsbudget mod, at Danmark skulle opstille en form for post-krigsenhed? Formentlig nej, men alligevel.
Hvorvidt militærets løsning af flere traditionelt ikke-militære opgaver vil føre til et tilsvarende pres på de humanitære organisationer og det civile krisestyringsapparat, er artiklens næste tema.
Dogme nr.2; Humanitære organisationer skal forblive uafhængige.
Dogme nr.2 udspringer af risikoen for at blive slået i hartkorn med en af de krigsførende parter eller en besættelsesmagt.
"Sås der tvivl om [hjælpeorganisationernes] neutralitet, upartiskhed eller uafhængighed hos én af krigens parter, hindres vores adgang til krigszoner og uskyldige ofre udelukkes fra at modtage hjælp" (Ladekarl 2003, p.307)[7].
Situationen i Irak er et eksempel på en sådan udvikling, om end angrebene mod bl.a. Røde Kors nok lige så meget skyldtes kulturelle årsager, som tidligere diskuteret.
Når den skitserede fremtidige udvikling betragtes, kan det være svært at se, hvordan de humanitære organisationer skal kunne opretholde ovennævnte uafhængighed. Først og fremmest peger kravet om mere helstøbte løsninger i retning af en direkte sammenhæng i de humanitære, militære og civile opgaver, hvilket i sig selv truer uafhængigheden. Dernæst nyder det militære CIMIC-apparat[8] øget bevågenhed med tildeling af flere ressourcer til følge. Endelig så peger den ændrede trussel i sig selv på, at Dogme nr.2 populært sagt står for skud; altså at de humanitære organisationer i en eller anden forstand må acceptere væbnet sikring, som vilkår for at kunne løse deres opgaver. Alligevel taler meget for, at Dogme nr.2 ikke er under det samme pres som det militære dogme nr.1. Der er flere årsager: For det første så løser de humanitære organisationer, qua deres ekspertise, opgaverne godt. Det fremgår bl.a. af de britiske Lessons for the future:
"These funds [£16.5 million] were largely channelled through UN agencies, non-governmental organisations and the International Red Cross and Red Crescent movement: as experts in crisis management, they were judged best placed to apply resources where they could have maximum benefit. This system worked well. The World Health Organisation, for example, pre-positioned enough emergency health kits to last a million people three months, and the International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies likewise pre-positioned supplies for up to 300,000 potential refugees. The ICRC made preparations to treat 7,000 war wounded, provide safe drinking water for 3.1 million people and provide hospital feeding to 5,000 patients for one month. The UK Government made substantial financial contributions to all these preparations". (Lessons for the future 2004, p.62).
For det andet er hverken militæret eller civile krisestyringsværktøjer umiddelbart egnede til at løse de humanitære opgaver. Det vil bl.a. være dyrt at specialuddanne soldater inden for ikke-militære fag, og også i direkte modstrid med ønsket om at fastholde det militære raison d'être vedrørende soldaternes evne til at kunne kæmpe. Hertil kommer, at der vil skulle anvendes endnu flere soldater i den enkelte mission, hvilket rekrutteringen i Vesten ikke ligefrem tegner noget lyst billede af.[9] Set med militære øjne ville det i øvrigt være naturligt at anvende egne humanitære midler til at fremme den militære opgaveløsning. Tildeling af humanitære projekter kunne således anvendes som middel til at stabilisere situationen i bestemte områder eller i forbindelse med indhentning af efterretninger uagtet om behovet for hjælp måtte være højere andre steder. I denne militære logik ligger implicit, at områder, som ikke er interessant for opgaveløsningen, potentielt risikerer at blive diskrimineret, når nødhjælp eller andre humanitære arbejder iværksættes. Det er da også derfor, at militærets egen humanitære indsats (CIMIC-indsatsen) betragtes som et såkaldt kampstøttemiddel: Et element til at vinde kampen om hearts and minds – og altså også indhente bl.a. viden. I et interview i Politiken 29. april 2004 giver læge Vibeke Brix Christensen fra Læger uden Grænser et eksempel, hvor Koalitionen i Afghanistan uddeler materiale, der gør det klart, at nødhjælpen kun fortsætter, såfremt befolkningen giver koalitionsstyrkerne oplysninger om Taliban og al-Qaeda.[10] Et andet argument imod er, at militæret ikke har de fornødne erfaringer med eller kapacitet til at prioritere humanitær hjælp, hvorfor de i bedste fald risikerer at bruge midler på den elendighed, som de ser, men ikke på de bagvedliggende årsager til problemerne – eller problemer, som ligger i den geografiske periferi af et operationsområde. Et sidste aspekt er, at en militært ledet humanitær indsats kan blive politiseret, som det eksempelvis skete i forbindelse med den amerikanske nedkastning af nødhjælp i Kosovo og i Afghanistan (Jakobsen 2002, p.141)[11]. Sidstnævnte argument gælder dog også for den nævnte mulighed for at lade civil krisestyring løse opgaven. Også her vil opgaven kunne blive politiseret.
Den målrettede trussel.
Hvad så med den nye mere målrettede trussel, der i højere grad er rettet mod de humanitære organisationer? Også her holder Dogme nr.2, men ikke helt så klart. På den positive side tæller, at de humanitære organisationer i høj grad forstår at anvende lokalt ansatte, der dels bedre kan operere lokalt, men som også, lidt kynisk betragtet, er afhængige af både den løn arbejdet giver og af nødhjælpen i sig selv. De humanitære organisationer er derfor delvis redundante overfor den nye mere målrettede trussel (Holmboe). På den negative side tæller, at en højere prioritering af den civile krisestyringsindsats kan blive en trussel for de humanitære organisationer. Om ikke andet så fordi det civile krisestyringsapparat arbejder i en kontekst, hvor det er naturligt at lade sig beskytte af militær eller anden væbnet sikring. En potentiel modstand må derfor forventes rettet mod andre og mere tilgængelige mål, hvilket igen peger på de humanitære organisationer som mål, uanset om de måtte være lokalt ledet eller ej. En række attentater i Irak vendt mod lokale, som på den ene eller anden måde samarbejder med koalitionsstyrkerne, den midlertidige regering eller humanitære organisationer synes at understrege denne pointe.
De målrettede politikere.
Indtil videre har de humanitære organisationer modtaget størsteparten af deres midler via FN, EU og Verdensbanken, og ikke direkte fra de involverede lande. Det er da også primært FN, som udpeger de områder, hvortil nødhjælp primært skal tilføres (Holmboe 2004). Dét er selvfølgelig med til at opretholde de humanitære organisationers uafhængighed. Ikke desto mindre peger de britiske Lessons for the future, hvor midler blev kanaliseret direkte til en bestemt mission, og de tilsvarende danske prioriteringer på, at ressourcerne i fremtiden i højere grad vil følge de politisk bestemte opgaver. Særligt når disse opgaver udspringer af politiske ønsker om at standse kriser nu og her, som de har tegnet sig efter 11. september 2001.
Dogme nr.2 er under moderat pres.
På den ene side peger diskussionen af dogme nr.2 på, at de humanitære organisationer fortsat bør være uafhængige af de militære og civile krisestyringsinstrumenter. Især fordi de to sidstnævnte i deres opgaveløsning vil tilgodese krav, der ikke ubetinget prioriterer de med de humanitære organisationers øjne væsentligste opgaver. På den anden side peger de stadig mere målrettede politiske prioriteringer på, at de humanitære organisationers ret til at prioritere ikke altid vil kunne opretholdes. Et eksempel kunne være USA's langvarige tvist med FN om organisationens prioriteringer og størrelsen af USA's kontingent. Hvorfor skulle den ikke kunne overføres til nogle af de store humanitære aktører? Eksempelvis i en situation, hvor de måtte arbejde i områder, hvor Vesten politisk ønsker forandring. En sådan håndfast politisk prioritering kunne medføre, at uafhængighed var en mindre acceptabel tilgang. Præsident G. W. Bushs "Either you are with us, or you are with the terrorist", kunne tages som et udtryk for en sådan synsvinkel.
Hertil kommer ønsket om helstøbte løsninger, der stiller direkte krav til de humanitære organisationer om at tilpasse deres ageren til en overordnet plan, og som fordrer, at den humanitære opgaveløsning til tider skaber rammerne for det næste skridt med det militære eller civile krisestyringsapparat. I et stort perspektiv kunne det være, at nødhjælp først blev koncentreret i et land eller en region, hvorefter der dér skabtes den stabilitet, som ville muliggøre militære og andre operationer i et andet land eller region. Det ligger i den politiske kontekst, at en manglende forståelse for behovet for at koordinere fra de humanitære organisationers side kan føre til færre midler.
Endelig så peger også den mere målrettede trussel på, at humanitære organisationer må lade sig beskytte, hvorved de i et fjendtligtsindet miljø vil blive opfattet som en part i en krise. Eksempelvis som det sker i Irak.
Samlet vurderes Dogme nr.2 dog kun at være under moderat pres. Primært fordi de humanitære organisationer fremstår bedre til at prioritere den humanitære indsats, og fordi de trods trusler m.v. indtil videre har den fornødne redundans og evne til at løse deres opgaver.
Dogme nr.3; Ikke alle opgaver kan privatiseres!
Spørgsmålet om, hvorvidt traditionelle institutioner som militæret og de store humanitære organisationer kan privatiseres, kan besvares meget enkelt: Det kan de!
Specifikt for militæret findes en række private firmaer, af hvilke eksempelvis Military Professional Ressources Incorporated (MPRI) i 1990'erne stod for træningen og genopbygningen af den bosniske hær. En opgavetype, som firmaet i dag løser i Irak. Meget aktuelt kommer flere af afhøringseksperterne i bl.a. Abu Ghraib-fængslet i Irak fra private virksomheder. En dansk vinkel på problematikken er folketingsmand Morten Helveg Petersens forslag fra 2003 om at opstille egentlige private militære foretagender, som med kort varsel skulle kunne rykke ud i f.eks. FN-missioner.[12] Afrika-eksperten Bjørn Møller peger også på en sådan mulighed for at lade private firmaer løse de militære opgaver i de områder, hvor lovløshed og respekt for menneskeliv er så lav, at de vestlige regeringer kvier sig ved at sende egne, nationale styrker (Møller, 2004). Hertil kommer den privatisering, som allerede er sket. Bl.a. i Danmark, hvor Danish Demining Group løse minerydningsopgaver i Afghanistan og hvor Danish Camp Supply (DCS) løser flere og flere logistiske opgaver for både det amerikanske og det danske forsvar. I forhold til Danmark sker det i øvrigt i en variant, som også tegner muligheden for en fremtidig privatisering af de opgaver, som måtte opstå i kølvandet på en hel eller midlertidig tilbagetrækning af humanitære organisationer og elementer af det civile krisestyringsapparat. Varianten består i, at flere af DCS's ansatte, ved siden af deres civile arbejde, har en reaktionsstyrkekontrakt med det danske forsvar. Det muliggør, at de ansatte i situationer, hvor DCS ikke længere kan garantere deres sikkerhed, og dermed ikke længere kan løse de nødvendige opgaver, kan trække i en uniform, bevæbnes og indtræde i de militære rækker. Herefter kan opgaveløsningen fastholdes. Det er således allerede i dag muligt, helt eller delvist, og tilpasset den enkelte krise, at lade militære eller civile krisestyringsopgaver løse af private entreprenører. En enkelt undtagelse er dog den del af det civile krisestyringsapparat som har med opbygningen af en statsadministration og et juridisk system at gøre. Her forekommer det svært at blande profitmotiver med statsdannelse. Særligt fordi netop profitmotivet i svage stater ofte fører til korruption. På den anden side er netop det juridiske område et af de svageste i eksempelvis EUs ny krisestyringsstruktur. Årsagen hertil er bl.a., at landene har svært ved at stille det fornødne antal eksperter til rådighed (Hansen p.49).
Det giver også problemer at lade private entreprenører helt eller delvis løse humanitære opgaver. Bl.a. fordi uafhængigheden, og dermed mulighederne for at prioritere de humanitære opgaver på begge sider af en front eller på begge sider af en konflikt kan forsvinde. Hertil kommer, at den private entreprenør, lidt på samme måde som den militære fører, vil være fokuseret på at løse en bestemt opgave for en bestemt part – og derfor ikke i samme grad kan prioritere den humanitære helhed. Men hvad så med de situationer, hvor de humanitære organisationer helt, delvist eller midlertidigt trækker sig tilbage, som det til dels er sket i Irak og senest er sket i Afghanistan, hvor Læger uden grænser i juli 2004 valgte at trække sig ud?
Eftersom der helt sikkert vil være hjælp behov, og fordi militæret ikke er bedst egnet som tidligere diskuteret, skal opgaven kunne løses af private entreprenører. Reelt kræver det blot den fornødne ekspertise, og den vurderes at komme i takt med tilbuddet om god løn. Hertil kommer formentlig, at den enkelte humanitære delopgave i sin natur ikke vil have ændret sig. Og det vil tiltrække de ildsjæle og eksperter, som brænder for det humanitære arbejde.
Dogme nr.3 er under pres med få undtagelser.
Væsentligst i hele diskussionen om privatisering er dog ønsket om at nå et end-state. Kan den nødvendige helstøbte løsning ikke nås med de eksisterende strukturer – og er det politisk besluttet, at den skal nås – så tegner privatisering sig som en mulighed. Tilbage står det etiske spørgsmål om muligheden for entydigt at kunne placere ansvar og de moralske overvejelse vedrørende betaling af andre for løsning af farlige eller upopulære opgaver. Det er til gengæld ren politik for den enkelte nation, og et spørgsmål om værdier for den enkelte privatansatte soldat, nødhjælpsarbejder eller civile administrator m.fl.
Tre perspektiver.
De tre dogmer er alle under pres. Det militære dogme nr.1 mest og det humanitære dogme nr.2 mindst.
I Boks 2 ses tre perspektiver for den diskuterede udvikling. Perspektiv 1 er den situation, som både militæret og de humanitære organisationer ønsker sig. Perspektivet vurderes på kort sigt at blive et ekstrem; i hvert tilfælde når alle tre elementer er engageret. Perspektiv 2, der mindsker det humanitære råderum, udspringer af situationer, hvor truslen mod humanitære eller andre civile elementer er stor, og hvor militær eller civile krisestyringselementer må løse en række humanitære opgaver. Perspektivet tegner også den situation, hvor der rent politisk prioriteres meget kontant til gavn for en bestemt problemstilling eller til gavn for en bestemt krise. En sådan prioritering vil give et mindre råderum. Dels i forhold til den konkrete krise, men bestemt også generelt når flere samtidige humanitære behov skal holdes op mod hinanden. På kort sigt er Perspektiv 2 det mest sandsynlige.
Perspektiv 3 tegner en situation, hvor private entreprenører, ledet eller vejledt af en gruppe af betalende nationer, løser krisestyringsopgaverne. Eftersom private entreprenører traditionelt og reelt bedst løser militære og civile opgaver, kan det give mere plads til de humanitære organisationer på kort sigt. På længere sigt kan det politiske ønske om at fokusere mere ensidigt på løsningen af bestemte kriser dog føre til en højere grad af privatisering af den humanitære opgave. Dog kun hvor kriserne politisk vurderes at udgøre trusler mod Vesten.
Pilene går dog også den modsatte vej. Fælles for de to sandsynlige perspektiver er nemlig også behovet for at tilgodese den helstøbte løsning, der både fordrer samarbejde de tre elementer imellem, og som stiller krav om en tidsmæssigt og en geografisk prioritering af de opgaver, som elementerne løser. Rent organisatorisk peger det på behovet for en kapacitet, der har kompetence til at formulere de nødvendige opgaver. Både med henblik på at fastlægge den rækkefølge i hvilken opgaverne skal løses, og med henblik på at definere til gavn for hvem eller hvad de militære, humanitære og civile krisestyringselementer skal anvendes. En væsentlig del af denne opgave vil være at afveje fordele og ulemper ved at lade militæret sikre humanitære og civile projekter. Ikke mindst i hvilken grad en sådan indsættelse tilgodeser det langsigtede mål; den bæredygtige fred.
Diskussionen har også vist, at ingen af de tre elementer selv kan stå for en sådan koordination. Det skyldes, at de humanitære organisationer ikke har kompetencen og interessen for militær opgaveløsning, at militæret af historiske årsager mangler evnen til at prioritere end-state frem for force protection, og endelig at private entreprenører principielt ikke kan generere ny opgaver til sig selv uden en eller anden form for godkendelse "et eller andet sted fra". Alt i alt peger problemstillingen på, at den efterlyste kompetence skal ligge udenfor rammerne af de direkte indsatte militære, humanitære og civile elementer. Ikke mindst såfremt en totalt privatiseret løsning er valgt. Om end FN er et forsøg på at skabe rammerne for en sådan organisering, findes en sådan planlægningsmæssig og operativ organisering ikke i dag. Slet ikke i tidens Koalitioner. Ikke desto mindre danner den forudsætning for løsningen af fremtidens kriser. Et nyt planlægningsdogme må derfor i spil. Det britiske forsvarsministerium tegner sammen med denne artikel baggrunden:
"National planning for post-conflict operations, including planning on a contingency basis, must be given appropriate priority and legitimacy at an early stage. It may often be necessary to begin long before a decision is taken on military action. Planning should involve the early engagement of all likely participants within a co-ordinated framework. Proposals for a joint approach across Government to managing post-conflict operations are currently being developed" (Lessons for the future, p. 61).
Konklusion.
Det må konstateres, at der ikke er plads til dogmer i fremtidens krisestyring. I hvert tilfælde ikke til de tre dogmer, som vi har valgt at undersøge. Såvel politiske krav som truslen i kriseområderne tilsiger, at koordination skal afløses af fælles, overordnet planlægning og ledelse. Både for bedst og hurtigst at nå en bæredygtig fred, men også fordi dette end-state ikke kan nås uden hver af de tre elementers aktive tilstedeværelse. Forudsat ovennævnte overordnede planlægning og ledelse vil de komplekse kriser på længere sigt, med få undtagelser, kunne løses af private entreprenører.
Måske vil en kommende operation i Sudan vise vejen. Her har planlægningen og dermed koordinationen har gode vilkår. Det peger i retning af en helstøbt løsning, der igen peger på muligheden for bæredygtig fred.
Tak:
I artiklen har Lektor Tonny Brems Knudsens forelæsning på Forsvarsakademiet "Magt og ret i det internationale samfund efter krigen mod Irak" (24/4-04) bidraget væsentligt til synet på skiftet mellem 1990'ernes FN-periode og den USA-dominerede periode efter 11. september 2001.
Kontorchef Rolf Holmboe har, i forbindelse med et artikelseminar på Forsvarsakademiet, hvor artiklens mål og problemstilling blev præsenteret, løftet forfatterne ud af et en for teoretisk tilgang til de humanitære organisationers virkelige verden.
Referencer:
Bisserup, Bjørn, "Fremtidens forsvar", Forelæsning på FAK 2004. Bjørn Bisserup er Afdelingschef i Forsvarsministeriet.
Bundsgaard, Niels H, "Lessons learned i Irak", Forelæsning på Forsvarsakademiet 2004. Oberst Niels Bundsgaard var chef for Den danske Bataljon i Irak i 2003.
CENTCOM pressekonferencer med Chefen for V Korps, Generalløjtnant W.S. Wallace 7. maj 2003 (http://www.defenselink.mil/transcripts/2003/tr20030507-0157.html) og
med Chefen for 3. Infanteridivision, Generalmajor B.C. Blount III 15. maj 2003 (http://www.defenselink.mil/transcripts/2003/tr20030515-0184.html).
Cordsen, Christine, "Dansk strid om Irak-styrkens opgaver", artikel i Politiken 29.april 2004.
Dragsdahl, Jørgen, "Forsvarsreform på afveje". Indslag i radioprogrammet Orientering 9. december 2003, Danmarks Radio.
DUPI 2000. Dansk Udenrigspolitisk Instituts konference om "Civil-Military Co-operation. Lessons Learned and Models for the Future.", DUPI rapport nr.2000/9.
Forsvarsministeriet, "En verden i forandring - et forsvar i forandring", Regeringens forsvarsoplæg 2005-2009, marts 2004.
Holmboe, Rolf, Artikelseminar på Forsvarsakademiet 27. maj 2004
Hansen, Kenneth Schmidt & Casper Klynge, "EU og civil krisestyring", DUPI 2001.
Jacobsen (2000), Peter Viggo i DUPI rapport nr.2000/9, "Civil-Military Co-operation. Lessons Learned and Models for the Future."
Jacobsen (2002), Peter Viggo, "Samarbejdet mellem militære enheder og humanitære organisationer", Militært Tidsskrift, 131.årgang – nr.1 – marts 2002.
Ladekarl, Anders, "Hjælpeorganisationer og forsvarets internationale engagement", Militært Tidsskrift, 132.årgang – nr.2 – juni 2003.
Lessons for the future, "Operations in Iraq. Lessons for the future", Ministry of Defence, UK 2004. http://www.mod.uk/publications/iraq_futurelessons/chap11.htm. Hentet på internet 24/5-04.
Lund, Jan , "Nødhjælp er ingen løsning", artikel i Jyllands-Posten, 24. maj 2004.
Møller, Bjørn, "Afrika - Syd for Sahara", Forelæsning på FAK 2004.
Rasmussen, Mikkel Vedby, "Fremtidens alliancer". Forelæsning på Forsvarsakademiet maj 2004.
NDU, Forelæsning på National Defense University i forbindelse med Forsvarsakademiets generalstabskursus besøg marts 2004.
[1] Artiklen er en obligatorisk opgave, som bygger på forfatternes opnåede viden inden for hver deres speciale, der alle blev skrevet ved Forsvarsakademiets Institut for Strategi under den fælles titel: Krisestyring i Europa; En arbejdsdeling mellem EU og NATO? Artiklen udtrykker ikke de tre specialers konklusioner, men er baseret på den samlede indhentede viden i forbindelse med specialeprocessen. Artiklen er efter bedømmelsen blevet lettere redigeret. Vejleder har været Major Peter Sangiorgio.
[2] Karakteristisk for en kompleks krise er bl.a. tilstedeværelsen af flere involverede parter eller etniske grupper, udisciplinerede fraktioner og militser, ødelagt civil infrastruktur, ingen lov og orden, skrøbelig eller ikke-eksisterende våbenhvile, brug af etnicitet til mobilisering af politisk opbakning, bevidst brug af vold og organiseret kriminalitet (Jakobsen 2002, p.134).
[3] Begreberne "skrøbelig og bæredygtig fred" er inspireret af Kristoffer Magnus Vivike og Lotte Machons rapport: "Forebyggelse og bilæggelse af voldelige konflikter", p.158, DUPI 2002.
[4] Før indsættelsen af militær og andre krisestyringsaktører finder en kontinuerlig humanitær indsats oftest sted.
[5] Efter at koalitionsstyrkerne i Irak fik etableret sikre lejre og generelt optrappede deres såkaldte force protection, er de ikke-militære organisationer i højere grad blevet mål for irakiske oprøreres vold. Bl.a. førte bombeattentater mod FN i 2003, med adskillige dræbte, til FN-hovedkvarterets lukning og FNs delvise tilbagetrækning fra Irak. Kun lokale FN-medarbejdere arbejder stadig i Irak, og FNs operationer styres i dag fra et af nabolandene. Den afgørende drejning skete i forbindelse med en bilbombe uden for Røde Kors's hovedkvarter, hvor 12 mennesker blev dræbt og 22 blev såret. Den medførte, at en række ikke-statslige nødhjælpsorganisationer valgte at trække sig ud af Irak, indtil situationen i landet bliver bedre. Senest har oprørsbevægelsen atter ændret deres modus operandi med kidnapning og henrettelser til følge. Dette har for første gang ført til at bl.a. Filippinerne har trukket deres (mindre) kontingenter hjem.
I Afghanistan og Sudan ses en tilsvarende udvikling, der bl.a. har ført til, at Læger uden grænser juli 2004 valgte at trække sig ud af Afghanistan.
[6] Tankerne om opstillingen af sådanne divisioner må dog også ses som et udtryk for USA's vilje og ikke mindst kapacitet til at forsøge at gå nye veje, mere end det må anses for værende en gængs løsning. Opstillingen er da også udelukkende et supplement til USA's eksisterende væbnede styrker.
[7] Det citerede tager udgangspunkt i Røde Kors, men vurderes generelt at dække humanitære organisationer holdning til emnet. Se også Code of Conduct http://www.ifrc.org/publicat/conduct/code.asp.
[8] CIMIC (Civil-Military Cooperation) er et fast element af en militær styrke. CIMIC beskæftiger sig med koordination mellem den militære enhed, lokalsamfundet og andre organisationer. Formålet med CIMIC er at skabe de bedste samlede rammer for løsningen af den militære opgave; eksempelvis gennem etablering af projekter til gavn for lokalsamfund eller gennem koordination at tilsikre at bestemte områder eller befolkningsgrupper tilgodeses med hjælp.
[9] Forfatternes indtryk efter adskillige briefinger i perioden 2003-2004 på Forsvarsakademiet i Danmark. Bl.a. fra Belgien, Frankrig og Holland; alle lande med professionelle enheder.
[10] Politiken 29. april 2004 "Dansk strid om Irak-styrkens opgaver". Andre eksempler kan findes i Jakobsen 2002, p. 140; Ladekarl 2003, p. 308 og fra den ene af forfatternes erfaringer fra udsendelse i Bosnien som henholdsvis efterretningsofficer (1997) og senere chef for en spejdereskadron (2000).
[11] Nedkastningen af nødhjælp tjente snævre amerikanske indenrigspolitiske hensyn. Præsidenterne Clinton og Bush kunne dermed vise handlekraft i forbindelse med kriserne i Kosovo 1999 og Afghanistan 2001 i situationer, hvor den amerikanske opinion krævede aktion.
[12] Morten Helveg Petersen: "Giv FN mulighed for – i akutte tilfælde hvor medlemsstaterne svigter - at engagere (anerkendte) private militære firmaer i fredsoperationerne indtil de regionale organisationer og FN selv får kapacitet til at løse de fredsbevarende/skabende opgaver". http://www.helveg.dk/meninger.asp?Id=46. Hentet fra Internet 26. maj 2004.
Af major Nicolas T. Veicherts, major Susanne Taulbæk og orlogskaptajn Peter Mols.[1]
Artiklen peger på behovet for en overordnet fælles militær/humanitær/civil planlægning og udførelse til gavn for løsningen af fremtidens komplekse kriser. Kravet er bl.a. en konsekvens af et stærkere politisk ønske om at prioritere "en konflikt af gangen" inkl. kravet om hurtige, varige løsninger. Det konkluderes på den baggrund, at traditionelle militære og humanitære dogmer, om at de to elementer hver passer sit, er under pres. Bl.a. fordi hverken militære, humanitære eller civile organisationer reelt trækker nok imod løsningen af enhver krises egentlige slutmål: Politisk stabilitet, samfundsmæssig sikkerhed og opfyldelse af de nødvendige fysiologiske behov. Det militære dogme er dog mere presset end det humanitære. Det skyldes, at militæret, i højere grad end i dag, forventes at skulle løse andre opgaver end de rent militære. Artiklen diskuterer også privatisering af krisestyringsindsatsen og konkluderer, at både militære, humanitære og civile opgaver kan privatiseres. Undtagelser er kun den egentlige nationsopbygning, hvor en sådan inddrager opbygningen af et lands administration og retsvæsen. Her er privatisering ikke ønskelig. At den humanitære indsats kan privatiseres, må endvidere betegnes som relativt teoretisk. Bl.a. fordi de humanitære organisationer løser deres opgaver meget tilfredsstillende. Privatisering vil derfor snarere være et spørgsmål om midlertidig overtagelse af humanitære opgaver i perioder, hvor truslen mod civile i et missionsområde er for stor. Ikke desto mindre er det netop det ny trusselsbillede, som presser det humanitære dogme. Dét forbliver således i artiklen et åbent spørgsmål om de humanitære organisationer fremtidigt kan klare sig uden en eller anden form for væbnet beskyttelse.
Problemstilling.
Alle kender dem - dogmerne - de udsagn, der ikke kan rokkes ved! De har været en del af den til tider ophidsede debat om det netop indgåede forsvarsforlig, og de danner på mange måder fortsat udgangspunktet for diskussionerne af mulige løsninger i bl.a. Irak, Afghanistan og Sudan. Vi ønsker med denne artikel at fokusere på tre af de tungeste dogmer inden for diskussionen af hvordan komplekse kriser løses:[2]
Ø Militæret skal kun løse militære opgaver.
Ø Humanitære organisationer skal forblive uafhængige.
Ø Ikke alle opgaver inden for krisestyring kan privatiseres.
Artiklens overordnede spørgsmål er, om dogmerne står for fald. Som udgangspunkt for analysen fokuserer vi på de områder, hvor dogmerne støder hårdest mod hinanden. Nemlig i spillet mellem den militære indsats, der giver sikkerhed, den humanitære indsats, der retter sig direkte mod befolkningen i kriseområdet, og den civile krisestyringsindsats, der retter sig mod nationsopbygningen. Som katalysatorer for diskussionen har vi valgt tre tendenser, som alle karakteriserer fremtidens komplekse kriser:
Ø Kravet om at militær eller humanitær intervention skal føre til løsninger, der ikke skal støttes af længerevarende, udefrakommende militær, humanitær eller civil tilstedeværelse.
Ø Et nyt trusselsbillede, hvor såvel den organiserede vold som den mere spontane i højere grad rettes mod de humanitære og civile organisationer frem for de militære enheder.
Ø Nye politiske prioriteringer, der mere entydigt forfordeler humanitære kriser til gavn for de kriser, der vurderes at udgøre en egentlig trussel mod Vestens velfærd.
Afgrænsning og opbygning af artiklen.
Med udgangspunkt i ovennævnte tendenser diskuteres efterfølgende en række aspekter af de tre dogmer. Først og fremmest om dogmerne holder. Om end vi i artiklen søger at indtage et helikopterperspektiv, dykker vi undervejs ned i nogle af de problemstillinger, som kriserne i Irak, Afghanistan og Sudan helt konkret afdækker. Formålet med artiklen er dog ikke at perspektivere netop disse kriser, men at bidrage til den fortsatte debat om udviklingen af effektive krisestyringsapparater. I valget af kriser vælger vi implicit også at fokusere på krisestyringen, hvor den er mest kompleks. Nemlig hvor den militære, humanitære og civile elementer indsættes til krisestyring i lande eller områder, hvor enten den lokale regering, væsentlige dele af befolkningen, andre væbnede parter eller kombinationer heraf er imod en indsættelse.
Først præsenterer og diskuterer vi de tre valgte tendenser. På den baggrund diskuteres de tre valgte dogmer, og det vurderes om de holder eller om de er under pres. Til sidst peges på tre perspektiver af udviklingen inden for krisestyring. Kilder anført i parentes henviser til litteraturlisten. Hvor intet sidetal er nævnt dækker kilden foredrag gennemført på Forsvarsakademiet.
Tendens nr.1; De helstøbte løsninger.
Efter Den kolde krigs begrænsede muligheder for militær indsats, fik verden i 1990'erne en ny kollektiv konfliktløsningsmodel med FN som omdrejningspunkt. Det blev muligt at indsætte militære og humanitære midler i en og samme konflikt med det formål at skabe rammerne for stabilitet og bæredygtig udvikling. Samtidigt blev udviklingen af en ny international retsorden introduceret. En retsorden der fokuserede på forsvar af demokrati og menneskerettigheder, og som nok nåede sit højdepunkt i Kosovo 1999, hvor en række lande, dog uden FN-mandat, valgte at angribe Serbien og senere med FN-mandat intervenerede i selve Kosovo. Et lavpunkt kom i Rwanda 1994, hvor det ikke lykkedes verden at forhindre folkemord på mere end 800.000 mennesker, og i Somalia 1995, hvor den amerikanske FN-styrke, der var indsat til at sikre nødhjælpsforsyning, måtte trække sig ud efter relativt få tab. Karakteristisk for perioden var, at om end en række kriser blev standset, så blev kun få konflikter løst. Et resultat af denne erfaring blev, at bl.a. FN og EU påbegyndte udviklingen af en krisestyringsstruktur, der bedre skulle kunne favne alle aspekter af en krise og bygge på en helstøbt planlægning. Her formuleret af tidligere forsvarschef, general Christian Hvidt i forbindelse med åbningen af det daværende Dansk Udenrigspolitisk Instituts konference om "Civil-Military Co-operation" (DUPI 2000, p.6):
"History has taught us that wars and crises are rarely solved sufficiently through military or political means separately. Recently it seems to have emerged a growing understanding in the Western world of the importance of making coordinated actions and consider and apply all aspects of our security strategy arsenal using political, diplomatic, economic, and military means".
Væsentlige elementer i den ny tilgang var og er to erkendelser. For det første erkendelsen af behovet for at kunne indsætte et civilt krisestyringselement som supplement til de traditionelle militære og humanitære elementer. Eksempelvis i form af eksperter til stabilisering og genopbygning af et lands helt nødvendige samfundsstrukturer og retsorden. I dag arbejder bl.a. EU på at skabe et decideret beredskab til udsendelse af dommere, politi, fængselsvæsen og civile administratorer, men også private entreprenører, som skal kunne iværksætte genopbygning af infrastruktur m.v. Den civile krisestyring komplementerer således den militære og humanitære indsats.
Den anden erkendelse tager afsæt i, at den hidtidige "først militær – så humanitær/civil"-tilgang kun har ført til skrøbelig, men ikke bæredygtig fred.[3] En af årsagerne er, at indsatsen ikke har været tilstrækkelig koordineret; bl.a. på grund af de i artiklen opstillede dogmer. Fremtidigt vil alle midler skulle indsættes mod slutmålet, eller som det hedder på moderne dansk: end-state. Det vil sige dén situation, hvor et land eller et kriseområde er politisk stabilt samtidigt med at basale krav om samfundsmæssig og personlig sikkerhed og rent fysiologiske krav er opfyldt. Denne nye og mere komplekse tilgang har vi valgt at benævne "den ny helstøbte løsning" (boks 1). Figuren beskriver en "før-situation", hvor den militære, den humanitære og den civile indsats mere eller mindre blev gennemført uafhængig af hinanden. Dette til forskel fra "nu-situationen", hvor de tre elementer fortsat opfattes som komplementære, men hvor de også er indbyrdes afhængige. Bemærk at krisestyringen som sådan ikke har ændret sig. I tid er der fortsat først flest militære opgaver, hvis løsning tilgodeser den humanitære og civile krisestyringsindsats. Efterfølgende er det så endnu en række militære enkeltopgaver kombineret med humanitære og civile enkeltopgaver i samspil, som skaber den bæredygtige fred. Det er således naturligt for tankegangen, at den civile krisestyringsindsats dominerer sidst i forløbet frem mod end-state.[4]
Om Irak-kampagnen er et eksempel på en sådan tankegang er svært at afgøre. På den ene side tegner den massive tilstedeværelse af civile entreprenører og krisestyringselementer dele af ovennævnte udvikling. På den anden side står det dog klart for enhver, at enten har forudsætningerne for den samlede kampagneplan været forkerte eller også har planlægningen fulgt Boks 1's "før" tilgang. I Afghanistan kunne indsættelsen af de såkaldte provincial reconstruction teams, hvor mindre militære enheder indsættes i fjendtligt stemte eller blot fjerne provinser til sikring af primært civile krisestyringselementer være et udtryk for tankegangen bag den helstøbte løsning. Konstruktionen bliver dog også kritiseret af især de humanitære organisationer, der i overensstemmelse med Dogme nr.2, er bange for at blive slået i hartkorn med den amerikansk ledede Koalition. Det vender vi tilbage til senere.
Tendens nr.2; Truslen har ændret sig.
Selv om de amerikansk ledede koalitioner i Irak og Afghanistan reelt har vundet krigene, så er det fortsat ikke lykkedes at etablere den stabilitet, som er forudsætningen for løsningen af dé civile opgaver, der på sigt skal stabilisere de to lande. Bl.a. har modstandsgrupper, af den ene eller anden observans, med held gennemført en række aktioner, som har tvunget en række internationale organisationer samt private entreprenører til helt eller delvis at forlade Irak. Ikke fordi de ikke er blevet angrebet før. Faktisk er antallet af overfald og drab på humanitære arbejdere steget voldsomt op gennem 1990'erne (Jakobsen 2002, p.135). Det ny er, at 1990'ernes mere tilfældige drab og overfald nu afløses af bombekampagner og attentater rettet direkte mod disse organisationer.[5] At ovennævnte ikke kun gælder i Irak og Afghanistan, fremgår af situationen i bl.a. Afrika, der af flere beskrives som et kommende indsatsområde med det sygdoms- og borgerkrigshærgede Sudan som den næste store mission (Møller, Bisserup). I Afrika er respekten for menneskeliv og forståelsen for humanitært arbejde i nogle områder nærmest ikke-eksisterende, mens fred andre steder slet ikke synes at kunne betale sig for nogen af de stridende parter (Møller). Oveni stiller Afrikas mange sygdomme krav om store vaccinationsprogrammer og dermed langvarige overvejelser om deltagelse. Udover ovennævnte meget konkrete trusler eksisterer også mere strukturelle trusler; nogle ville sige civilisatoriske. Vestlige interventioner, uanset om de er humanitære som i Somalia 1995, regulerende som i Liberia 2003 eller egentlige regimeskift som i Irak (fra 2003), bygger på vestlige værdier og normer, som ikke gælder i missionsområderne. Et forhold som bl.a. de islamistiske bevægelser har forstået at udnytte. Både med og uden brug af terror. At Geneve-konventionerne m.v. i den sammenhæng måtte være universelle, må dermed også mere opfattes som en vestlig udlægning, hvilket såvel overgrebene på irakere i Abu Ghraib-fængslet som henrettelserne af udenlandske private entreprenører i Irak tydeligt understreger.
Samlet tegner der sig i de fremtidige kriser en større og mere målrettet trussel vendt mod de humanitære og civile elementer.
Tendens nr.3; Nye politiske prioriteringer.
Efter 11. september 2001 overtog USA FNs førertrøje fra 1990'erne. De humanitære interventioner blev skiftet ud med militære operationer, og forsvaret af demokrati og menneskerettigheder blev afløst af krigen mod terror – og forsvaret mod terror. Sidstnævnte udtrykt ved nye prioriteringer, der bl.a. i Danmark har medført, at bistandsmidler anvendes til støtte for den danske indsats i Irak. En beslutning, som blev imødegået af en række humanitære organisationer. Denne ny tildeling af midler, som tidligere primært blev gennemført af de humanitære organisationer selv, sker også i forlængelse af Tendens nr.1, der jo i høj grad lægger op til, at færre konflikter mere massivt tilføres de nødvendige midler.
Samlet peger de politiske prioriteringer i retning af en udvikling, som tilgodeser truslerne mod Vestens velfærd, snarere end truslerne mod den øvrige verden. Udviklingen bunder dog også i behovet for at kunne koncentrere den samlede indsats.
Efter gennemgangen af de tre valgte udviklingstendenser vender artiklen sig nu mod de tre dogmer. Med afsæt i tendenserne diskuteres, hvorvidt det enkelte dogme holder, men også i hvilket omfang udviklingen påvirker samspillet mellem den militære indsats, den humanitære indsats og den civile krisestyringsindsats. Eftersom diskussionerne dækker aspekter af de andre dogmer, er det her valgt at indlede med det militære dogme. Ikke fordi det i sig selv fortjener en førsteplads, men fordi militæret, i perioder, kan "risikere" at skulle løse egentlige humanitære eller civile opgaver (Jakobsen 2002, p.140). Det omvendte kan selvsagt ikke lade sig gøre.
Dogme nr.1; Militæret skal kun løse militære opgaver.
Dogme nr.1 udspringer ikke kun af en militær bekymring for, at ikke-militære prioriteter kan påvirke den enkelte soldat og hans enheds effektivitet, handlekraft og sikkerhed. I sin kerne er det et spørgsmål om, hvorvidt soldaten vil skyde, når det gælder, og om hans enhed i tilstrækkelig grad også vil kunne fokusere på løsningen af de militære opgaver. Bekymringen deles af de humanitære organisationer. Her i form af Anders Ladekarl, chef for Dansk Røde Kors Internationale afdeling:
"Begrænsningen er først og fremmest skabt af det forhold, at militæret er en krigende part, og derfor naturligvis ingen adgang har til ofre på modpartens side af fronten, og at en krigende part nødvendigvis vil møde uvilje og modstand over overvundne modstandere. Men også det forhold, at militæret er skabt til at føre krig, ikke for at yde humanitær bistand, begrænser muligheden og effekten af en humanitær indsats udført af militæret" (Ladekarl 2003, p. 307).
Både det militære og det humanitære argument viste sig valide under angrebet på Bagdad i 2003. Her udtalte chefen for det amerikanske Femte Korps: "Should we kill or hand out band-aids the next time we kicked in a door"? Svaret gav chefen for 3. Infanteridivision; den enhed som først gik ind i Bagdad: "First you kill bad guys. Then you transform into a security force" (CENTCOM pressekonferencer 2003). Budskabet er klart: Kombinationen af de to opgaver, den militære og den humanitære/civile, vil give mindre effektive militære enheder, hvilket relativt set gør militæret mindre effektivt og opgaveløsningen farligere for soldaterne.
Om end fromme, så er tankerne om at kunne adskille opgaverne urealistiske af flere grunde: For det første indsættes militære enheder stadig oftere i politiopgaver, bl.a. i Irak (Bundsgaard) eller i Kosovo, hvor bl.a. bataljonscheferne en overgang fungerede som borgmestre (Jakobsen 2002, p.140-141). Begge er dog forhold, som fremtidigt helt eller delvis vil kunne afhjælpes gennem indsættelse af civile krisestyringskapaciteter, der bl.a. kan indeholde politi og støtte til opbygning af en statslig administration. Uanset sådannes beredskab kan det dog ikke forventes, at kapaciteten vil kunne dække initialbehovet for lov og orden. Hertil kommer, at militære enheder jf. Geneve-konventionerne, hvor de optræder som besættelsesmagter, skal påtage sig et ansvar for det geografiske område, de holder besat. Det ansvar er meget bredt og dækker principielt alle livets forhold. Ansvaret er ikke nyt, men det er måske faldet i baggrunden i det lange fravær af egentlige angrebskrige, som verdenen har oplevet efter 2. Verdenskrig. En årsag kan også være, at 1990'ernes FN-baserede konfliktløsninger i højere grad tiltrak humanitære organisationer end nutidens koalitionsbaserede konfliktløsning.
For det andet så har diskussionen om helstøbte løsninger, bl.a. i Danmark, ført til forslag om opstilling af såkaldte humanitære brigader. Overvejelser, der i øvrigt er i tråd med USAs overvejelser om opstilling af egentlige post-conflict divisions (NDU, Dragsdahl).[6] En overvejelse, der i USA senest er blevet suppleret med tanken om at betale andre lande for at opstille sådanne kapaciteter (Rasmussen). I mindre målestok peger den danske regering i sit forsvarsoplæg for 2005 – 2009 også på behovet for en egentlig "samtænkning af civil og militær indsats i internationale operationer" (Forsvarsministeriet, p.15). Med samtænkning menes ikke udelukkende at allokere humanitære midler til de missionsområder, i hvilke danske militære enheder optræder. Også de militære enheder skal i stadig højere grad selv tilføres midler til løsning af civile opgaver. Allerede i dag modtager den Danske Bataljon i Irak da også penge direkte fra Udenrigsministeriet til støtte for gennemførelsen af genopbygningsprojekter m.v. i bataljonens område. Hertil kommer, at de vestlige regeringer i stigende grad giver deres humanitære midler direkte til deres egne militære styrker og humanitære organisationer i operationsområdet (Jakobsen 2002, p.142). I Storbritannien peger Ministry of Defence tillige på behovet for at tilknytte mere politi til de militære styrker, sprogofficerer, samt særenheder specielt uddannet til fredsbevarende post-krigsoperationer (Lessons for the future 2004, p.63). Også her peges på et behov for at tilføre flere midler til såkaldte quick impact projects.
"Delegating funding to commanders to undertake projects of relatively low cost, but quick in impact, was a highly successful means of enhancing UK forces' ability to make overt progress on infrastructure and related projects, and helped to develop the consent and build the trust of the Iraqi people, thereby improving levels of force protection." (Lessons for the future 2004, p.61).
Hvad betyder det, at truslen har ændret sig, og i dag i stadig højere grad er rettet mod civile? Først og fremmest betyder det, at den militære opgaveløsning udvikler sig i en retning, hvor den udgør stadig mere end "blot" tilintetgørelse eller neutralisering af lokale militære trusler. Truslen mod de humanitære og civile arbejdere stiller krav om indsættelsen af flere ressourcer til stabilisering af et kriseområde. Set i forhold til ønsket om helstøbte løsninger medfører det, at militæret ikke længere kan fastholde det ex-Jugoslaviske "mantra" om, at "force protection går forud for alt andet". Det giver ikke mening længere. Reelt medfører kombinationen af kravet om helstøbte løsninger og den ny trussel, at militæret fremtidigt må acceptere tab i forbindelse med sikringen af den civile og humanitære indsats. Der er næsten tale om et paradigmeskift i forhold til eksempelvis Somalia-missionen. At de humanitære organisationer, som udgangspunkt, ikke ønsker en sådan sikring, som det vil fremgå af diskussionen af Dogme nr.2, ændrer ikke noget ved problemstillingen. Opgaven kan jo lige så vel være rettet mod sikringen af det civile krisestyringselement, en international entreprenørvirksomheds arbejde eller helt lokale initiativer. Hertil kommer den militære forpligtelse til at beskytte alle som måtte blive angrebet på den ene eller anden måde. Det betydningsfulde er således, om arbejdet giver mening i forhold til den helstøbte løsnings end-state jf. Boks 1. Hertil kommer den mere ekstreme situation, hvor truslen fører til, at de humanitære og civile elementer forlader operationsområdet, som det er sket nogle steder i Irak og i Afghanistan. Det efterlader militæret med en opgave, som set med traditionelle øjne absolut er ikke-militær.
Dogme nr.1 ér under pres.
Alt i alt er der ingen tvivl om, at de militære enheder i fremtiden vil skulle løse flere humanitære og civile opgaver, om de vil det eller ej. Dels fordi humanitære og civile kapaciteter i situationer ikke altid vil være til stede, men også fordi opgaverne i almindelighed og de politiske prioriteringer stiller krav om det. Om end opbygningen af civile krisestyringselementer som eksempelvis politi og administration kan lette noget, så vurderes Dogme nr.1 at være under pres. Hvad ville Danmark i øvrigt svare, hvis USA tilbød at inddække det danske forsvarsbudget mod, at Danmark skulle opstille en form for post-krigsenhed? Formentlig nej, men alligevel.
Hvorvidt militærets løsning af flere traditionelt ikke-militære opgaver vil føre til et tilsvarende pres på de humanitære organisationer og det civile krisestyringsapparat, er artiklens næste tema.
Dogme nr.2; Humanitære organisationer skal forblive uafhængige.
Dogme nr.2 udspringer af risikoen for at blive slået i hartkorn med en af de krigsførende parter eller en besættelsesmagt.
"Sås der tvivl om [hjælpeorganisationernes] neutralitet, upartiskhed eller uafhængighed hos én af krigens parter, hindres vores adgang til krigszoner og uskyldige ofre udelukkes fra at modtage hjælp" (Ladekarl 2003, p.307)[7].
Situationen i Irak er et eksempel på en sådan udvikling, om end angrebene mod bl.a. Røde Kors nok lige så meget skyldtes kulturelle årsager, som tidligere diskuteret.
Når den skitserede fremtidige udvikling betragtes, kan det være svært at se, hvordan de humanitære organisationer skal kunne opretholde ovennævnte uafhængighed. Først og fremmest peger kravet om mere helstøbte løsninger i retning af en direkte sammenhæng i de humanitære, militære og civile opgaver, hvilket i sig selv truer uafhængigheden. Dernæst nyder det militære CIMIC-apparat[8] øget bevågenhed med tildeling af flere ressourcer til følge. Endelig så peger den ændrede trussel i sig selv på, at Dogme nr.2 populært sagt står for skud; altså at de humanitære organisationer i en eller anden forstand må acceptere væbnet sikring, som vilkår for at kunne løse deres opgaver. Alligevel taler meget for, at Dogme nr.2 ikke er under det samme pres som det militære dogme nr.1. Der er flere årsager: For det første så løser de humanitære organisationer, qua deres ekspertise, opgaverne godt. Det fremgår bl.a. af de britiske Lessons for the future:
"These funds [£16.5 million] were largely channelled through UN agencies, non-governmental organisations and the International Red Cross and Red Crescent movement: as experts in crisis management, they were judged best placed to apply resources where they could have maximum benefit. This system worked well. The World Health Organisation, for example, pre-positioned enough emergency health kits to last a million people three months, and the International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies likewise pre-positioned supplies for up to 300,000 potential refugees. The ICRC made preparations to treat 7,000 war wounded, provide safe drinking water for 3.1 million people and provide hospital feeding to 5,000 patients for one month. The UK Government made substantial financial contributions to all these preparations". (Lessons for the future 2004, p.62).
For det andet er hverken militæret eller civile krisestyringsværktøjer umiddelbart egnede til at løse de humanitære opgaver. Det vil bl.a. være dyrt at specialuddanne soldater inden for ikke-militære fag, og også i direkte modstrid med ønsket om at fastholde det militære raison d'être vedrørende soldaternes evne til at kunne kæmpe. Hertil kommer, at der vil skulle anvendes endnu flere soldater i den enkelte mission, hvilket rekrutteringen i Vesten ikke ligefrem tegner noget lyst billede af.[9] Set med militære øjne ville det i øvrigt være naturligt at anvende egne humanitære midler til at fremme den militære opgaveløsning. Tildeling af humanitære projekter kunne således anvendes som middel til at stabilisere situationen i bestemte områder eller i forbindelse med indhentning af efterretninger uagtet om behovet for hjælp måtte være højere andre steder. I denne militære logik ligger implicit, at områder, som ikke er interessant for opgaveløsningen, potentielt risikerer at blive diskrimineret, når nødhjælp eller andre humanitære arbejder iværksættes. Det er da også derfor, at militærets egen humanitære indsats (CIMIC-indsatsen) betragtes som et såkaldt kampstøttemiddel: Et element til at vinde kampen om hearts and minds – og altså også indhente bl.a. viden. I et interview i Politiken 29. april 2004 giver læge Vibeke Brix Christensen fra Læger uden Grænser et eksempel, hvor Koalitionen i Afghanistan uddeler materiale, der gør det klart, at nødhjælpen kun fortsætter, såfremt befolkningen giver koalitionsstyrkerne oplysninger om Taliban og al-Qaeda.[10] Et andet argument imod er, at militæret ikke har de fornødne erfaringer med eller kapacitet til at prioritere humanitær hjælp, hvorfor de i bedste fald risikerer at bruge midler på den elendighed, som de ser, men ikke på de bagvedliggende årsager til problemerne – eller problemer, som ligger i den geografiske periferi af et operationsområde. Et sidste aspekt er, at en militært ledet humanitær indsats kan blive politiseret, som det eksempelvis skete i forbindelse med den amerikanske nedkastning af nødhjælp i Kosovo og i Afghanistan (Jakobsen 2002, p.141)[11]. Sidstnævnte argument gælder dog også for den nævnte mulighed for at lade civil krisestyring løse opgaven. Også her vil opgaven kunne blive politiseret.
Den målrettede trussel.
Hvad så med den nye mere målrettede trussel, der i højere grad er rettet mod de humanitære organisationer? Også her holder Dogme nr.2, men ikke helt så klart. På den positive side tæller, at de humanitære organisationer i høj grad forstår at anvende lokalt ansatte, der dels bedre kan operere lokalt, men som også, lidt kynisk betragtet, er afhængige af både den løn arbejdet giver og af nødhjælpen i sig selv. De humanitære organisationer er derfor delvis redundante overfor den nye mere målrettede trussel (Holmboe). På den negative side tæller, at en højere prioritering af den civile krisestyringsindsats kan blive en trussel for de humanitære organisationer. Om ikke andet så fordi det civile krisestyringsapparat arbejder i en kontekst, hvor det er naturligt at lade sig beskytte af militær eller anden væbnet sikring. En potentiel modstand må derfor forventes rettet mod andre og mere tilgængelige mål, hvilket igen peger på de humanitære organisationer som mål, uanset om de måtte være lokalt ledet eller ej. En række attentater i Irak vendt mod lokale, som på den ene eller anden måde samarbejder med koalitionsstyrkerne, den midlertidige regering eller humanitære organisationer synes at understrege denne pointe.
De målrettede politikere.
Indtil videre har de humanitære organisationer modtaget størsteparten af deres midler via FN, EU og Verdensbanken, og ikke direkte fra de involverede lande. Det er da også primært FN, som udpeger de områder, hvortil nødhjælp primært skal tilføres (Holmboe 2004). Dét er selvfølgelig med til at opretholde de humanitære organisationers uafhængighed. Ikke desto mindre peger de britiske Lessons for the future, hvor midler blev kanaliseret direkte til en bestemt mission, og de tilsvarende danske prioriteringer på, at ressourcerne i fremtiden i højere grad vil følge de politisk bestemte opgaver. Særligt når disse opgaver udspringer af politiske ønsker om at standse kriser nu og her, som de har tegnet sig efter 11. september 2001.
Dogme nr.2 er under moderat pres.
På den ene side peger diskussionen af dogme nr.2 på, at de humanitære organisationer fortsat bør være uafhængige af de militære og civile krisestyringsinstrumenter. Især fordi de to sidstnævnte i deres opgaveløsning vil tilgodese krav, der ikke ubetinget prioriterer de med de humanitære organisationers øjne væsentligste opgaver. På den anden side peger de stadig mere målrettede politiske prioriteringer på, at de humanitære organisationers ret til at prioritere ikke altid vil kunne opretholdes. Et eksempel kunne være USA's langvarige tvist med FN om organisationens prioriteringer og størrelsen af USA's kontingent. Hvorfor skulle den ikke kunne overføres til nogle af de store humanitære aktører? Eksempelvis i en situation, hvor de måtte arbejde i områder, hvor Vesten politisk ønsker forandring. En sådan håndfast politisk prioritering kunne medføre, at uafhængighed var en mindre acceptabel tilgang. Præsident G. W. Bushs "Either you are with us, or you are with the terrorist", kunne tages som et udtryk for en sådan synsvinkel.
Hertil kommer ønsket om helstøbte løsninger, der stiller direkte krav til de humanitære organisationer om at tilpasse deres ageren til en overordnet plan, og som fordrer, at den humanitære opgaveløsning til tider skaber rammerne for det næste skridt med det militære eller civile krisestyringsapparat. I et stort perspektiv kunne det være, at nødhjælp først blev koncentreret i et land eller en region, hvorefter der dér skabtes den stabilitet, som ville muliggøre militære og andre operationer i et andet land eller region. Det ligger i den politiske kontekst, at en manglende forståelse for behovet for at koordinere fra de humanitære organisationers side kan føre til færre midler.
Endelig så peger også den mere målrettede trussel på, at humanitære organisationer må lade sig beskytte, hvorved de i et fjendtligtsindet miljø vil blive opfattet som en part i en krise. Eksempelvis som det sker i Irak.
Samlet vurderes Dogme nr.2 dog kun at være under moderat pres. Primært fordi de humanitære organisationer fremstår bedre til at prioritere den humanitære indsats, og fordi de trods trusler m.v. indtil videre har den fornødne redundans og evne til at løse deres opgaver.
Dogme nr.3; Ikke alle opgaver kan privatiseres!
Spørgsmålet om, hvorvidt traditionelle institutioner som militæret og de store humanitære organisationer kan privatiseres, kan besvares meget enkelt: Det kan de!
Specifikt for militæret findes en række private firmaer, af hvilke eksempelvis Military Professional Ressources Incorporated (MPRI) i 1990'erne stod for træningen og genopbygningen af den bosniske hær. En opgavetype, som firmaet i dag løser i Irak. Meget aktuelt kommer flere af afhøringseksperterne i bl.a. Abu Ghraib-fængslet i Irak fra private virksomheder. En dansk vinkel på problematikken er folketingsmand Morten Helveg Petersens forslag fra 2003 om at opstille egentlige private militære foretagender, som med kort varsel skulle kunne rykke ud i f.eks. FN-missioner.[12] Afrika-eksperten Bjørn Møller peger også på en sådan mulighed for at lade private firmaer løse de militære opgaver i de områder, hvor lovløshed og respekt for menneskeliv er så lav, at de vestlige regeringer kvier sig ved at sende egne, nationale styrker (Møller, 2004). Hertil kommer den privatisering, som allerede er sket. Bl.a. i Danmark, hvor Danish Demining Group løse minerydningsopgaver i Afghanistan og hvor Danish Camp Supply (DCS) løser flere og flere logistiske opgaver for både det amerikanske og det danske forsvar. I forhold til Danmark sker det i øvrigt i en variant, som også tegner muligheden for en fremtidig privatisering af de opgaver, som måtte opstå i kølvandet på en hel eller midlertidig tilbagetrækning af humanitære organisationer og elementer af det civile krisestyringsapparat. Varianten består i, at flere af DCS's ansatte, ved siden af deres civile arbejde, har en reaktionsstyrkekontrakt med det danske forsvar. Det muliggør, at de ansatte i situationer, hvor DCS ikke længere kan garantere deres sikkerhed, og dermed ikke længere kan løse de nødvendige opgaver, kan trække i en uniform, bevæbnes og indtræde i de militære rækker. Herefter kan opgaveløsningen fastholdes. Det er således allerede i dag muligt, helt eller delvist, og tilpasset den enkelte krise, at lade militære eller civile krisestyringsopgaver løse af private entreprenører. En enkelt undtagelse er dog den del af det civile krisestyringsapparat som har med opbygningen af en statsadministration og et juridisk system at gøre. Her forekommer det svært at blande profitmotiver med statsdannelse. Særligt fordi netop profitmotivet i svage stater ofte fører til korruption. På den anden side er netop det juridiske område et af de svageste i eksempelvis EUs ny krisestyringsstruktur. Årsagen hertil er bl.a., at landene har svært ved at stille det fornødne antal eksperter til rådighed (Hansen p.49).
Det giver også problemer at lade private entreprenører helt eller delvis løse humanitære opgaver. Bl.a. fordi uafhængigheden, og dermed mulighederne for at prioritere de humanitære opgaver på begge sider af en front eller på begge sider af en konflikt kan forsvinde. Hertil kommer, at den private entreprenør, lidt på samme måde som den militære fører, vil være fokuseret på at løse en bestemt opgave for en bestemt part – og derfor ikke i samme grad kan prioritere den humanitære helhed. Men hvad så med de situationer, hvor de humanitære organisationer helt, delvist eller midlertidigt trækker sig tilbage, som det til dels er sket i Irak og senest er sket i Afghanistan, hvor Læger uden grænser i juli 2004 valgte at trække sig ud?
Eftersom der helt sikkert vil være hjælp behov, og fordi militæret ikke er bedst egnet som tidligere diskuteret, skal opgaven kunne løses af private entreprenører. Reelt kræver det blot den fornødne ekspertise, og den vurderes at komme i takt med tilbuddet om god løn. Hertil kommer formentlig, at den enkelte humanitære delopgave i sin natur ikke vil have ændret sig. Og det vil tiltrække de ildsjæle og eksperter, som brænder for det humanitære arbejde.
Dogme nr.3 er under pres med få undtagelser.
Væsentligst i hele diskussionen om privatisering er dog ønsket om at nå et end-state. Kan den nødvendige helstøbte løsning ikke nås med de eksisterende strukturer – og er det politisk besluttet, at den skal nås – så tegner privatisering sig som en mulighed. Tilbage står det etiske spørgsmål om muligheden for entydigt at kunne placere ansvar og de moralske overvejelse vedrørende betaling af andre for løsning af farlige eller upopulære opgaver. Det er til gengæld ren politik for den enkelte nation, og et spørgsmål om værdier for den enkelte privatansatte soldat, nødhjælpsarbejder eller civile administrator m.fl.
Tre perspektiver.
De tre dogmer er alle under pres. Det militære dogme nr.1 mest og det humanitære dogme nr.2 mindst.
I Boks 2 ses tre perspektiver for den diskuterede udvikling. Perspektiv 1 er den situation, som både militæret og de humanitære organisationer ønsker sig. Perspektivet vurderes på kort sigt at blive et ekstrem; i hvert tilfælde når alle tre elementer er engageret. Perspektiv 2, der mindsker det humanitære råderum, udspringer af situationer, hvor truslen mod humanitære eller andre civile elementer er stor, og hvor militær eller civile krisestyringselementer må løse en række humanitære opgaver. Perspektivet tegner også den situation, hvor der rent politisk prioriteres meget kontant til gavn for en bestemt problemstilling eller til gavn for en bestemt krise. En sådan prioritering vil give et mindre råderum. Dels i forhold til den konkrete krise, men bestemt også generelt når flere samtidige humanitære behov skal holdes op mod hinanden. På kort sigt er Perspektiv 2 det mest sandsynlige.
Perspektiv 3 tegner en situation, hvor private entreprenører, ledet eller vejledt af en gruppe af betalende nationer, løser krisestyringsopgaverne. Eftersom private entreprenører traditionelt og reelt bedst løser militære og civile opgaver, kan det give mere plads til de humanitære organisationer på kort sigt. På længere sigt kan det politiske ønske om at fokusere mere ensidigt på løsningen af bestemte kriser dog føre til en højere grad af privatisering af den humanitære opgave. Dog kun hvor kriserne politisk vurderes at udgøre trusler mod Vesten.
Pilene går dog også den modsatte vej. Fælles for de to sandsynlige perspektiver er nemlig også behovet for at tilgodese den helstøbte løsning, der både fordrer samarbejde de tre elementer imellem, og som stiller krav om en tidsmæssigt og en geografisk prioritering af de opgaver, som elementerne løser. Rent organisatorisk peger det på behovet for en kapacitet, der har kompetence til at formulere de nødvendige opgaver. Både med henblik på at fastlægge den rækkefølge i hvilken opgaverne skal løses, og med henblik på at definere til gavn for hvem eller hvad de militære, humanitære og civile krisestyringselementer skal anvendes. En væsentlig del af denne opgave vil være at afveje fordele og ulemper ved at lade militæret sikre humanitære og civile projekter. Ikke mindst i hvilken grad en sådan indsættelse tilgodeser det langsigtede mål; den bæredygtige fred.
Diskussionen har også vist, at ingen af de tre elementer selv kan stå for en sådan koordination. Det skyldes, at de humanitære organisationer ikke har kompetencen og interessen for militær opgaveløsning, at militæret af historiske årsager mangler evnen til at prioritere end-state frem for force protection, og endelig at private entreprenører principielt ikke kan generere ny opgaver til sig selv uden en eller anden form for godkendelse "et eller andet sted fra". Alt i alt peger problemstillingen på, at den efterlyste kompetence skal ligge udenfor rammerne af de direkte indsatte militære, humanitære og civile elementer. Ikke mindst såfremt en totalt privatiseret løsning er valgt. Om end FN er et forsøg på at skabe rammerne for en sådan organisering, findes en sådan planlægningsmæssig og operativ organisering ikke i dag. Slet ikke i tidens Koalitioner. Ikke desto mindre danner den forudsætning for løsningen af fremtidens kriser. Et nyt planlægningsdogme må derfor i spil. Det britiske forsvarsministerium tegner sammen med denne artikel baggrunden:
"National planning for post-conflict operations, including planning on a contingency basis, must be given appropriate priority and legitimacy at an early stage. It may often be necessary to begin long before a decision is taken on military action. Planning should involve the early engagement of all likely participants within a co-ordinated framework. Proposals for a joint approach across Government to managing post-conflict operations are currently being developed" (Lessons for the future, p. 61).
Konklusion.
Det må konstateres, at der ikke er plads til dogmer i fremtidens krisestyring. I hvert tilfælde ikke til de tre dogmer, som vi har valgt at undersøge. Såvel politiske krav som truslen i kriseområderne tilsiger, at koordination skal afløses af fælles, overordnet planlægning og ledelse. Både for bedst og hurtigst at nå en bæredygtig fred, men også fordi dette end-state ikke kan nås uden hver af de tre elementers aktive tilstedeværelse. Forudsat ovennævnte overordnede planlægning og ledelse vil de komplekse kriser på længere sigt, med få undtagelser, kunne løses af private entreprenører.
Måske vil en kommende operation i Sudan vise vejen. Her har planlægningen og dermed koordinationen har gode vilkår. Det peger i retning af en helstøbt løsning, der igen peger på muligheden for bæredygtig fred.
Tak:
I artiklen har Lektor Tonny Brems Knudsens forelæsning på Forsvarsakademiet "Magt og ret i det internationale samfund efter krigen mod Irak" (24/4-04) bidraget væsentligt til synet på skiftet mellem 1990'ernes FN-periode og den USA-dominerede periode efter 11. september 2001.
Kontorchef Rolf Holmboe har, i forbindelse med et artikelseminar på Forsvarsakademiet, hvor artiklens mål og problemstilling blev præsenteret, løftet forfatterne ud af et en for teoretisk tilgang til de humanitære organisationers virkelige verden.
Referencer:
Bisserup, Bjørn, "Fremtidens forsvar", Forelæsning på FAK 2004. Bjørn Bisserup er Afdelingschef i Forsvarsministeriet.
Bundsgaard, Niels H, "Lessons learned i Irak", Forelæsning på Forsvarsakademiet 2004. Oberst Niels Bundsgaard var chef for Den danske Bataljon i Irak i 2003.
CENTCOM pressekonferencer med Chefen for V Korps, Generalløjtnant W.S. Wallace 7. maj 2003 (http://www.defenselink.mil/transcripts/2003/tr20030507-0157.html) og
med Chefen for 3. Infanteridivision, Generalmajor B.C. Blount III 15. maj 2003 (http://www.defenselink.mil/transcripts/2003/tr20030515-0184.html).
Cordsen, Christine, "Dansk strid om Irak-styrkens opgaver", artikel i Politiken 29.april 2004.
Dragsdahl, Jørgen, "Forsvarsreform på afveje". Indslag i radioprogrammet Orientering 9. december 2003, Danmarks Radio.
DUPI 2000. Dansk Udenrigspolitisk Instituts konference om "Civil-Military Co-operation. Lessons Learned and Models for the Future.", DUPI rapport nr.2000/9.
Forsvarsministeriet, "En verden i forandring - et forsvar i forandring", Regeringens forsvarsoplæg 2005-2009, marts 2004.
Holmboe, Rolf, Artikelseminar på Forsvarsakademiet 27. maj 2004
Hansen, Kenneth Schmidt & Casper Klynge, "EU og civil krisestyring", DUPI 2001.
Jacobsen (2000), Peter Viggo i DUPI rapport nr.2000/9, "Civil-Military Co-operation. Lessons Learned and Models for the Future."
Jacobsen (2002), Peter Viggo, "Samarbejdet mellem militære enheder og humanitære organisationer", Militært Tidsskrift, 131.årgang – nr.1 – marts 2002.
Ladekarl, Anders, "Hjælpeorganisationer og forsvarets internationale engagement", Militært Tidsskrift, 132.årgang – nr.2 – juni 2003.
Lessons for the future, "Operations in Iraq. Lessons for the future", Ministry of Defence, UK 2004. http://www.mod.uk/publications/iraq_futurelessons/chap11.htm. Hentet på internet 24/5-04.
Lund, Jan , "Nødhjælp er ingen løsning", artikel i Jyllands-Posten, 24. maj 2004.
Møller, Bjørn, "Afrika - Syd for Sahara", Forelæsning på FAK 2004.
Rasmussen, Mikkel Vedby, "Fremtidens alliancer". Forelæsning på Forsvarsakademiet maj 2004.
NDU, Forelæsning på National Defense University i forbindelse med Forsvarsakademiets generalstabskursus besøg marts 2004.
[1] Artiklen er en obligatorisk opgave, som bygger på forfatternes opnåede viden inden for hver deres speciale, der alle blev skrevet ved Forsvarsakademiets Institut for Strategi under den fælles titel: Krisestyring i Europa; En arbejdsdeling mellem EU og NATO? Artiklen udtrykker ikke de tre specialers konklusioner, men er baseret på den samlede indhentede viden i forbindelse med specialeprocessen. Artiklen er efter bedømmelsen blevet lettere redigeret. Vejleder har været Major Peter Sangiorgio.
[2] Karakteristisk for en kompleks krise er bl.a. tilstedeværelsen af flere involverede parter eller etniske grupper, udisciplinerede fraktioner og militser, ødelagt civil infrastruktur, ingen lov og orden, skrøbelig eller ikke-eksisterende våbenhvile, brug af etnicitet til mobilisering af politisk opbakning, bevidst brug af vold og organiseret kriminalitet (Jakobsen 2002, p.134).
[3] Begreberne "skrøbelig og bæredygtig fred" er inspireret af Kristoffer Magnus Vivike og Lotte Machons rapport: "Forebyggelse og bilæggelse af voldelige konflikter", p.158, DUPI 2002.
[4] Før indsættelsen af militær og andre krisestyringsaktører finder en kontinuerlig humanitær indsats oftest sted.
[5] Efter at koalitionsstyrkerne i Irak fik etableret sikre lejre og generelt optrappede deres såkaldte force protection, er de ikke-militære organisationer i højere grad blevet mål for irakiske oprøreres vold. Bl.a. førte bombeattentater mod FN i 2003, med adskillige dræbte, til FN-hovedkvarterets lukning og FNs delvise tilbagetrækning fra Irak. Kun lokale FN-medarbejdere arbejder stadig i Irak, og FNs operationer styres i dag fra et af nabolandene. Den afgørende drejning skete i forbindelse med en bilbombe uden for Røde Kors's hovedkvarter, hvor 12 mennesker blev dræbt og 22 blev såret. Den medførte, at en række ikke-statslige nødhjælpsorganisationer valgte at trække sig ud af Irak, indtil situationen i landet bliver bedre. Senest har oprørsbevægelsen atter ændret deres modus operandi med kidnapning og henrettelser til følge. Dette har for første gang ført til at bl.a. Filippinerne har trukket deres (mindre) kontingenter hjem.
I Afghanistan og Sudan ses en tilsvarende udvikling, der bl.a. har ført til, at Læger uden grænser juli 2004 valgte at trække sig ud af Afghanistan.
[6] Tankerne om opstillingen af sådanne divisioner må dog også ses som et udtryk for USA's vilje og ikke mindst kapacitet til at forsøge at gå nye veje, mere end det må anses for værende en gængs løsning. Opstillingen er da også udelukkende et supplement til USA's eksisterende væbnede styrker.
[7] Det citerede tager udgangspunkt i Røde Kors, men vurderes generelt at dække humanitære organisationer holdning til emnet. Se også Code of Conduct http://www.ifrc.org/publicat/conduct/code.asp.
[8] CIMIC (Civil-Military Cooperation) er et fast element af en militær styrke. CIMIC beskæftiger sig med koordination mellem den militære enhed, lokalsamfundet og andre organisationer. Formålet med CIMIC er at skabe de bedste samlede rammer for løsningen af den militære opgave; eksempelvis gennem etablering af projekter til gavn for lokalsamfund eller gennem koordination at tilsikre at bestemte områder eller befolkningsgrupper tilgodeses med hjælp.
[9] Forfatternes indtryk efter adskillige briefinger i perioden 2003-2004 på Forsvarsakademiet i Danmark. Bl.a. fra Belgien, Frankrig og Holland; alle lande med professionelle enheder.
[10] Politiken 29. april 2004 "Dansk strid om Irak-styrkens opgaver". Andre eksempler kan findes i Jakobsen 2002, p. 140; Ladekarl 2003, p. 308 og fra den ene af forfatternes erfaringer fra udsendelse i Bosnien som henholdsvis efterretningsofficer (1997) og senere chef for en spejdereskadron (2000).
[11] Nedkastningen af nødhjælp tjente snævre amerikanske indenrigspolitiske hensyn. Præsidenterne Clinton og Bush kunne dermed vise handlekraft i forbindelse med kriserne i Kosovo 1999 og Afghanistan 2001 i situationer, hvor den amerikanske opinion krævede aktion.
[12] Morten Helveg Petersen: "Giv FN mulighed for – i akutte tilfælde hvor medlemsstaterne svigter - at engagere (anerkendte) private militære firmaer i fredsoperationerne indtil de regionale organisationer og FN selv får kapacitet til at løse de fredsbevarende/skabende opgaver". http://www.helveg.dk/meninger.asp?Id=46. Hentet fra Internet 26. maj 2004.
