RÆSON#3, maj 2008
Succesen måles ikke i antallet af dræbte fjender test
Det bliver gennem den civile indsats, at vi vinder i Afghanistan. Danmark bør oprette et stående korps af embedsmænd, der kan sendes i krig. Er der en slutdato? Nej: de danske soldater bør blive også efter 2012. Test
Af major Nicolas T. Veicherts
I 2007 udsendte det britiske Chatham House en rapport, der konkluderede, at det internationale samfund – inklusiv NATO – savnede en strategi for indsatsen i Afghanistan. Samtidig kom der også gang i den danske debat om strategier, blandt andet i Dagbladet Politiken, hvor chefen for Dansk Institut for Militære Studier, Mikkel Vedby Rasmussen, påviste fraværet af planer for indsatsen i Irak.2 Som en højtstående civil planlægger i NATO noterede i forbindelse med en sammenkomst i hovedkvarteret i Bruxelles: Styrkerne blev ikke sendt af sted med en plan, men snarere et mandat til at koordinere sig ud af det hele i Afghanistan. Go coordinate, they where told. Listen af koordinationsfora er siden blevet lang i Kabul; Joint Coordination and Monitoring Board, Policy Action Group, PRT Executive Steering Committee, Afghanistan National Development Strategy m.fl. Af koordinationen udsprang i 2006, fem år efter invasionen af Afghanistan, The Afghanistan Compact, der lige nu må siges at være det tætteste, det internationale samfund og den afghanske regering er kommet på en plan for Afghanistans udvikling.3 Det er da også The Afghanistan Compact, som nye strategier for indsatsen i Afghanistan vil henvise til. For Danmarks vedkommende kom først „Den danske indsats i Helmand 2008",4 og lige nu er en mere sammenhængende strategi for Danmarks indsats i (hele) Afghanistan 2008-2012 under udarbejdelse.
Formålet med denne artikel er at bidrage til udviklingen af Danmarks kommende strategi, men først og fremmest at bringe klarhed ind i den danske debat, der til tider kan være forvirrende, hvilket er skidt for indsatsen, for befolkningen og for soldaterne. Blandt andet har Dansk Folkeparti fremført, at de danske soldater skal koncentrere sig om at dræbe talibanere og senest har De Radikale foreslået, at styrken i Helmand skal tilbage til Danmark i 2012. Samtidig er det, som om diskussionen af den nødvendige og helt afgørende civile indsats er kørt lidt af sporet. Bygning af skoler og større personlig frihed til kvinder fylder i hvert tilfælde meget i en krig, der har til formål at sikre Danmark mod terrorisme. Og når den nødvendige kombination af militær og civil indsats endelig bringes til debat, kommer den til at handle om, hvad NGO"erne af gode grunde ikke vil5, frem for at fokusere på hvad der skal til for at vinde krigen. Artiklen besvarer følgende spørgsmål: Hvad laver de danske soldater i Helmand egentlig – dræber de talibanere eller genopbygger de landet? Giver det mening at opstille tilbagetrækningsdatoer i tidens krige, og dermed i Afghanistan? Hvad indebærer en garanti for civil indsats, og hvordan kontrollerer man en strategi? I sin form vil artiklen stille forslag, der direkte eller indirekte kan inddrages i overvejelserne om en dansk strategi for Afghanistan
Hvad laver de danske soldater i Helmand egentlig?
Siden danske enheder var med til at indtage og fastholde byen Musa Qala i 2006 har den danske militære indsats i Helmandprovinsen været fulgt tæt. Byen faldt som bekendt senere tilbage i hænderne på talibanoprørere, men det var efter, at de danske soldater havde forladt byen og var påbegyndt nye opgaver. Disse nye opgaver blev blandt andet beskrevet og soldaterne portrætteret i TV2 udsendelsen „Rød Zone" (vist 29. januar 2007), der viste danske soldater, som opsøgte og kæmpede med taliban med det formål at holde taliban væk fra områder med genopbygning. Siden august er den danske styrke blevet større, og den har nu til opgave at „skubbe taliban ud af Gereshk-området omkring Green Zone", som chefen for operationsdivisionen i Hærens Operative Kommando, oberst Sommer, gang på gang har forklaret i medierne. Ovennævnte udvikling kunne give indtryk af, at den britiske brigade, som de danske enheder er en del af, er på vej i defensiven. Fra at angribe og tage talibanhøjborge, til at opsøge og genere taliban, til at skubbe taliban ud. Hvad er meningen; skal taliban slet ikke tilintetgøres? Ikke mindst set i lyset af de seneste mange danske tab – og en debat herhjemme om hvorvidt danske soldater skal dræbe talibanere eller støtte genopbygningen af Afghanistan – er der grund til at forklare, hvad det er, som de danske soldater sætter livet på spil for. Det kaldes Afghan Development Zones (ADZ).6ADZ er områder, der ikke må være større end, at de kan sikres af de tilstedeværende militære styrker; en sikring, der giver betingelser for civil genopbygning – eller som det oftest er i verdens 7. fattigste land – nybygning. Forventningen til zonerne er, at de i takt med en relativt stigende velstand, kombineret med en sikkerhedsgaranti, vil skabe en tro på fremtiden, der gør det svært for oprørere at operere indenfor zonegrænsen. Samtidig skal områderne, for de afghanere, der lever udenfor, manifestere et reelt og attraktivt alternativ til den undertrykkelse, som taliban, andre oprørsgrupper, eller krigsherrer står for.7 Ihukommende at en typisk talebankriger er en lokal daglejer, der mangler penge,8 er ADZ som middel en god ide. Først og fremmest fordi fremskridt i ADZ reducerer talibans rekruttering; dernæst fordi tidligere tiders mere kontante search and destroy-indsats efterlod mange lokale stammer og familier forbitret på ISAF i takt med at ovennævnte daglejere blev dræbt i kamp. Fuldstændig som den samtidige og til tider massive brug af luftbombardementer skabte modstand mod ISAF i kraft af dens utilsigtede følgevirkninger.9 Perspektivet for ADZ er, at zonerne langsomt vil kunne udvides. Det vil ske efterhånden som afghanerne begynder at prioritere den sikkerhed, udvikling og på sigt velstand, som ADZ giver, så højt, at taliban og andre negative elementer ikke kan operere i zonerne.
To faktorer er afgørende for realiseringen af ADZ: For det første skal ISAF-styrker – og med tiden afghanske styrker – kunne sikre zonen mod angreb, der sætter den civile udvikling i stå. Det betyder ikke, at selvmordsterrorisme, som for nylig i Gereshk, hvor to danske CIMIC-soldater faldt, og mindre organiserede angreb kan undgås, men de bør være undtagelsen.10 For det andet skal der være garanti for civil indsats. Ingen kan leve af militær beskyttelse – og ingen, slet ikke afghanerne, ønsker fremmede militære styrker i deres land længere end højst nødvendigt. I den forbindelse har studier vist, at garantien for civil indsats ikke bare handler om basal sikkerhed, vand, lægehjælp og opbygning af infrastruktur, men mindst lige så meget om jobs, retssikkerhed, god regeringsførelse (også lokalt) m.v.11 Blandt embedsmænd i NATO, EU, ISAF, FN m.fl., som jeg i forskellige sammenhænge har talt med de seneste tre måneder (flere med erfaringer fra både Irak og Afghanistan), udpeges næsten entydigt god regeringsførelse, retssikkerhed og korruptionsbekæmpelse som de væsentligste.12
Med ADZ som strategi giver det ikke mening at kvantificere ISAF og de afghanske sikkerhedsstyrkers succes i antal døde oprørere. Tværtimod. Målestokken for succes i Afghanistan kommer til at stå og falde med graden og kvaliteten af den civile indsats. Lige nu kæmper den danske bataljon – i rammen af den britiske brigade – mod taliban med henblik på at skabe en ADZ, der løber fra området omkring hovedbyen Lashkar Gar (kontrolleret af briterne) – over den dansk kontrollerede by Gereshk via Helmandfloden til Kajaki-dæmningen i nord, der – når den er blevet renoveret – igen vil kunne skabe strøm til gavn for udvikling af provinsen.13 Danskernes mål er derfor ikke at dræbe talibanere, men at skubbe dem og deres indflydelse ud af området. Det gør de delvis ved hjælp af soldaternes våben, men især ved hjælp af den komplementære civile indsats.
Danske soldater bør forlade Helmand i 2012, men ikke Afghanistan
I forbindelse med den igangværende udarbejdelse af en strategi for Danmarks indsats i Afghanistan 2008-2012 er diskussionen om en slutdato for Danmarks militære indsats blusset op igen efter at have været på vågeblus siden tilbagetrækningen fra Irak.14 Igen er forslaget blevet mødt med et letbenet argument om, at diskussionen af tilbagetrækningsdatoer er at gå talibanoprørernes ærinde (rationale: så kan Taliban jo bare vente med at angribe til vi rejser) – og det meget følelsesladede argument om, at enhver tale om tilbagetrækning er en hån mod de soldater, der er faldet i kamp for Danmark (rationale: de døde forgæves). Tættest på et godt og iøvrigt morsomt modsvar er Udenrigsministeren, der i en kommentar i fjernsynet pegede på, at det jo ikke ville have set godt ud i dag, dersom amerikanerne i 1940 havde besluttet sig for at trække sig ud af 2. Verdenskrig i 1944.15 Imidlertid peger ønsket om at opstille en slutdato i sig selv på en manglende forståelse af den tidligere introducerede dynamik mellem den militære og civile indsats; nemlig at den militære indsats selvfølgelig er væsentlig og forudsætningsskabende; men at det er den civile indsats, der vinder tidens krige. Det afgørende spørgsmål for en vurdering af indsatsen i Afghanistan bliver, hvorvidt graden af stabilitet tilgodeser en tilbagetrækning. Derfor må kriterier for stabilitet opstilles og afvejes i forhold til behovet for militær indsats efter princippet: jo større stabilitet, jo færre militære styrker. Hertil kommer muligheden for at reducere den militære tilstedeværelse i takt med at nationale sikkerhedsstyrker løfter stadig flere opgaver.16
I den forbindelse er det værd at notere sig, at opstillingen og uddannelsen af den afghanske hær, ifølge The Afghanistan Compact, forventes afsluttet i 2010, hvorfor en ambition om at danske militære styrker vil være helt ude af Helmand senest samme år ikke er urealistisk – og slet ikke forargelig. En forudsætning herfor er dog ikke kun, at nationale sikkerhedsstyrker er opstillet og uddannet. Helt afgørende er det, at disse styrker løser deres opgaver på en måde, der gør, at både den nationale og internationale civile indsats kan fortsætte – samtidig med at sikkerhedsstyrkerne demonstrerer, at de ikke alene kan opretholde sikkerheden, men også skabe tryghed i befolkningen.17 Dette sidstnævnte krav tilgodeser Danmark tilsyneladende med beslutningen om, at de hidtidige danske bidrag i det nordlige Afghanistan i fremtiden skal fokusere på at uddanne Afghan National Army.18 Hvornår danske styrker skal forlade Afghanistan er selvfølgelig en politisk beslutning. Der skal dog ikke være tvivl om, at der også i 2012 vil være behov for vestlig militær indsats – og formentlig fortsat behov for lande, der stiller styrker til rådighed for NATO. Og ikke bare i bestemte geografiske regioner. I den forbindelse er det værd at huske, at der, udover den generelle mangel på sikkerhedsstyrker i Afghanistan (internationale og nationale)19, fortsat er fem afghanske provinser, der mere eller mindre er helt uden ISAF eller nationale sikkerhedsstyrkers tilstedeværelse. Heriblandt er naboprovinsen til Helmand, Nimruz, hvis territorium grænser op til både Iran og Pakistan. Hvad mon der sker dér nu og om fire år – for eksempel i forbindelse med smugling af opium og transport af talibanoprørere? FNs repræsentant på Folketingets konference om Afghanistan sagde det ganske klart: „Der er en uendelig masse spor af biler og motorcykler i sandet hen over grænsen".20 En opgave af potentielt endnu større dimensioner, men som kun har meget lidt at gøre med opium og taliban og derfor sjældent diskuteres – er hvorledes afghanerne skal kunne blive „rigtigt frie". Med talibans indflydelse fjernet eller væsentligt reduceret – eksempelvis som det mere eller mindre altid har været tilfældet i det nordlige Afghanistan – kan en ny og sværere opgave meget vel manifestere sig: Nemlig opgøret med de feudale strukturer, der anført af krigsherrer fortsat dominerer det afghanske samfund. Her kan det vise sig, at den omvendte orden hersker; nemlig at civil indsats ikke vil have lige så meget at skulle have sagt som militær. Mine egne erfaringer efter et halvt år i det nordlige Afghanistan kan bekræfte, at det til tider kunne være svært at se sig helt fri for fornemmelsen af, at selv ISAF-styrkerne dér var blevet en del af det hundredårige patron-klient forhold mellem den lokale krigsherre og det øvrige samfund – hvoraf vi udgjorde en del af sidstnævnte. Sidstnævnte pointe peger i øvrigt i retning af en diskussion, som formentlig ikke vil blive taget nu, men på sigt vil være uundgåelig; hvor demokratisk kan Afghanistan egentlig blive? Et spørgsmål, som vil få indflydelse på fremtidige revisioner af strategiens mål for „graden af stabilitet"
Der skal være garanti for civil indsats; er private sikkerheds-firmaer en mulighed?
Udfordringen i Afghanistan lige nu er, at mens ISAF, på den ene side, er ved at tilpasse sine begrænsede ressourcer til det brugbare ADZ-koncept, er det, på den anden side, endnu ikke lykkedes at skabe en garanti for den afgørende civile indsats. Det er også først nu, at det synes at gå op for NATO (og USA?), at det ikke er muligt for organisationen at løse bådemilitære og civile opgaver. I hvert tilfælde var det mig bekendt første gang, at NATO, så eksplicit som det netop er sket i forbindelse med topmødet i Bukarest, gør klart, at kampen i Afghanistan ikke kan vindes uden en sammenhængende indsats mellem Nato, FN, EU, NGO'er m.fl.: „(…) the international community needs to work more closely together and take a comprehensive approach to address successfully the security challenges of today and tomorrow (…) To this end, it is essential for all major international actors to act in a coordinated way, and to apply a wide spectrum of civil and military instruments in a concerted effort that takes into account their respective strengths and mandates."21
Imidlertid er der fortsat kun få indikationer af, at FN, EU eller de involverede nationer er i stand til at sende det fornødne antal mange hundrede embedsmænd fra stort set alle slags ministerier, politifolk, dommere og andre eksperter af sted. Selv i de mere fredelige nordlige og vestlige områder af Afghanistan er manglen på eksperter uomtvistelig.22 At EU, som ansvarlig for politiuddannelsen i Afghanistan, planlægger at sende sølle 200 politifolk, og at FNs mission i Afghanistan (UNAMA) stort set ikke er repræsenteret i provinserne, understreger den civile indsats' ringe muligheder lige nu. Hvis de britiske og danske styrker skal kunne fastholde fremdriften i ADZ Helmand skal der lige i hælene på soldaterne følge en civil indsats, der netop skal dække de umiddelbare og nære behov for ny infrastruktur, men også kraftigt støtte etableringen af provins- og lokalregeringer, lokale stammeråd og ikke mindst uddannelsen af embedsmænd, herunder politiembedsmænd. I sin strategi for Afghanistan kan Danmark demonstrere sin vilje til at tage fat om nældens rod ved at opstille en egentlig pulje af eksperter til hurtig udsendelse. Puljen bør bestå af private og offentligt ansatte civile eksperter, der udover at turde tage afsted også er fagligt velkvalificerede og ikke mindst trænet til at virke i farlige omgivelser. Lige nu har Danmark tre civile rådgivere i Helmand, men flere bør stå klar, sådan at man ikke som med den netop udsendte uddannelsesrådgiver, måtte have en annonce i dagbladene i flere uger. Situationen i Helmand og i tilsvarende områder er dynamisk, hvorfor det kan vise sig afgørende at kunne handle med meget kort varsel for at udnytte gunstige muligheder. Dét er en af grundene til, at militære doktriner oftest forskriver reserver; og at militære chefer ofte bedst bedømmes på deres evne og vilje til at lægge tyngde, dér hvor mulighederne opstår. Karakteristika, der også bør gælde den civile indsats.
Når det er svært at opstille civile kapaciteter skyldes det to ting: For det første er det farligt, hvilket angrebet i Gereshk understreger (det kommer jeg tilbage til). For det andet er der hverken i ministerierne eller i private virksomheder tradition for at lade medarbejdere forlade jobbet for en længere periode. Særligt i dag er de fleste offentlige og private arbejdspladser alene organiseret til at kunne løse de pålagte opgaver. Når Justitsministeriet skal udsende dommere eller politifolk, stiger ventetider og færre betjente er på gaden; når Skatteministeriet eller Sundhedsministeriet skal udsende embedsmænd som rådgivere i Kabul eller Helmand, bliver servicen i Danmark forringet; når private virksomheder skal undvære en medarbejder, går det udover bundlinjen. For embedsmænd gælder det særligt, på nær de militære, at det slet ikke er karrierefremmende at være udsendt. Og samtidig er det ikke nok bare at udsende dem, der tør. Det skal være de rette,23 og der bør derfor fokuseres endnu mere på incitamenter. Helt oplagt er en meget attraktiv løn. I forhold til hjemmelivet kunne fx læger og politifolk tilbydes arbejde på hospitaler og politistationer efter eget valg – og oprykning i køen i forhold til attraktive videreuddannelser. For embedsværket mere generelt kunne det i forhold til avancementer være en kvalificerende faktor i sig selv, at man havde været udsendt. Incitamenter kan dog ikke alene gøre det. Nogle funktioner vil, i situationer hvor en helt bestemt ekspertise mangler, skulle dækkes af embedsmænd, der må „tvinges" af sted
Der skal også være garanti for overlevelse
Skal man til Afghanistan eller andre farlige steder, skal det i udgangspunktet ikke være med livet som indsats. Derfor er det også nødvendigt at se på mulighederne for at støtte gennem kursus- og træningsvirksomhed i Danmark, i nabolandene og i sikre områder i Afghanistan. Det er dog ikke til at komme uden om, at en del af indsatsen vil skulle ske i felten. Her vil lokalt ansatte og lokale entreprenører traditionelt kunne tage sig af en række områder, men også her vil danske civile eksperter skulle kunne virke. I den forbindelse er det værd at overveje, hvordan den civile indsats skal sikres; forstået som sikkerhed for, at indsatsen rent faktisk udføres – og at der er fysisk sikkerhed for den enkelte civile ekspert. Sikkerhed for at civil indsats rent faktisk finder sted har med rekruttering af de rette militære og civile ledere at gøre. Sender vi „militære konger og civile skrankepaver" afsted, som det skete i Irak i flere tilfælde, giver det problemer i form af frugtesløse diskussioner om, hvem der egentlig skal støtte hvem, hvad der er vigtigst akkurat i dag osv.24 Sender vi dynamiske mennesker med et indgående kendskab til den samlede konfliktdynamik i teori og praktik – folk, som har et højt abstraktionsniveau, når det gælder forståelsen for, at militær og civil indsats er komplementære – er den bedste løsning, at de civile eksperter sikres af de danske, i Helmand tillige de britiske, militære enheder. Næstbedst er, at de civile elementer får en egen sikringskapacitet til selv at løse deres opgaver. Uanset løsningsmodel er det sammen tidens krige skal vindes.
Særligt for en relativt lille enhed som den danske bataljon, er det dog et problem at skulle varetage sikkerheden for meget mere end et par civile eksperter. At afsætte ressourcer til sikringen af de civile eksperter svækker evnen til at kunne handle frit i forhold til at reducere truslerne. Allerede i dag anvendes relativt store ressourcer til at sikre de militære CIMIC-folk, der har til opgave at være i daglig kontakt med civilbefolkningen og lokalregeringen. Eksempelvis var der mere end 10 soldater omkring de to faldne CIMIC-soldater i Gereshk. For en britisk brigade eller en amerikansk division er ansvar for sikring af civile eksperter ikke en tung opgave, set i forhold til truslen i Afghanistan, men for en bataljon svarer det til et krav om, at brandvæsenet med færre køretøjer og mandskab skal kunne slukke den samme brand ligeså effektivt. I forhold til en dansk strategi er den væsentlige pointe her, at militære problemer med at løse opgaven ikke må ende med at dimensionere den nødvendige og afgørende civile indsats. Der vil formentlig være perioder, hvor civil indsats ikke er på plads, men alligevel nødvendig. Her kan forsvaret skulle trække på egne fastansatte folk. Om end sådanne situationer vil udgøre undtagelser, er det dog samtidig et signal til forsvaret om, at der kan blive behov for i kortere perioder fra Danmark at udsende supplerende CIMIC-teams på samme måde, som man et par gange har sendt ekstra infanterister til Kosovo og senest ekstra bevogtningspersonel til Helmand.25 Det er derfor heller ikke nok, at CIMIC-soldater har en relativt kort CIMIC-uddannelse. De skal både være rutinerede i kraft af flere udsendelser og dermed erfaring fra denne type opgave – og gennem daglig træning hjemme. Fuldstændig som tidens krige stiller krav om, at andre soldater både er soldater og specialiseret indenfor et felt, fx kampvogne, signaltjeneste, eller førstehjælp.
To mulige løsninger på opgaven med at sikre de civile eksperter er enten at uddanne og udsende flere soldater eller overlade sikringsopgaven til andre. I kølvandet på den massive kritik af de private sikkerhedsfirmaer, der opererer i Irak, er kontrakter med fx Blackwater ikke en løsning, der ligger lige for.26 Imidlertid uddanner Jægerkorpset allerede bodyguards til den igangværende mission i Bagdad. Da Jægerkorpset formentlig ikke har kapacitet til at udvide dette tilbud, kunne det overvejes at lade Hjemmeværnet, over en årrække, opbygge en sådan kapacitet. Alternativt kan et egentlig dansk koncept for anvendelsen af private sikkerhedsfirmaer udarbejdes. Et koncept, der kunne tage afsæt i en omfattende certificering, men ikke uddannelse, via Jægerkorpset, og som i felten indebar, at firmaerne opererede fra danske lejre og under dansk lov
Mulige kontrolregimer
I en kronik i Berlingske Tidende peger Henrik Breitenbauch på det problem, at den danske indsat i Afghanistan risikerer at blive oversolgt på historier om (pige)skolebyggerier og reduceret undertrykkelse af kvinder.27 Der er da også en tendens at spore her; læs fx udenrigs-, forsvars- og udviklingsministerens kronikker om emnet.28 På samme måde giverDen danske indsats i Helmand 2008 indtryk af, at man fortrinsvis vil måle det, man kan måle. Samtidig er planen også et godt eksempel på viljen til at fokusere på civile effekter og ikke døde talibanere. Men nej, det er ikke muligt at måle fremdriften i Afghanistan ved hjælp af skoleprojekter, valgdeltagelse eller andre let kvantificérbare projekter. Det er i stedet nødvendigt at sætte sig ind i, hvad den enkelte afghaner mener om projektet. Først når afghanerne mere eller mindre helhjertet bakker op, kan vi kvalificeret sige noget om mulighederne for succes: Her skræmmer eksemplerne fra Irak, hvor hele diskussionen for en stund drejede sig om antallet af nyuddannede irakiske sikkerhedsstyrker, fremfor om de havde kapacitet til at løse de opgaver, de skulle. Et element i en dansk strategi bør derfor være overvejelser vedrørende, hvordan den danske indsats måles rent kvalitativt. Da indsatsen kun udgør en lille del af den samlede indsats, bør disse overvejelser også forholde sig til, hvordan man vurderer internationale organisationers planer for Afghanistan; først og fremmest NATOs, FNs og EUs.29 Også på den rent nationale bane bør man opstille systemer for at måle succesen, dvs. kontrolregimer. Her må målene gerne være lettere kvantificérbare – og kontrollen rettet direkte mod de militære og civile chefer i Helmand. Deres indsats bør vurderes på baggrund af, hvad strategien stiller af krav til dem – selvfølgelig med forbehold for udviklingen i sikkerhedssituationen og andre forklarlige faktorer. Men ringe resultater uden gode forklaringer bør ramme disse embedsmænd på deres karriere. Om det kan lade sig gøre med de nuværende militære halvårsudsendelser er tvivlsomt; de civile et-årige udsendelser giver bedre muligheder. Alligevel bør både de udsendte chefer og deres hjemlige foresatte kunne stilles til ansvar for deres arbejde. I en international indsats er det oplagt, at nogle negative resultater vil skyldes allieredes eller de afghanske myndigheders dårlige eller anderledes planlægning m.v. Det taler dog blot for, at Danmark bør være så langt inde i disse planer – og helst med ved deres udformning – at Danmark ikke desto mindre kan stille klare krav og forventninger til de udsendte danske
Eftertanke
Skal Danmarks kommende strategi for Afghanistan og Helmand for alvor kunne samle den militære og civile indsats – og samtidig beskyttes mod „konger, skrankepaver og misforståelser" – bør en fast stab med som minimum repræsentanter fra statsministeriet, udenrigsministeriet og forsvarsministeriet opstilles. Udover fortsat at skulle udvikle strategien for Afghanistan – blandt andet gennem en tæt kontakt til folkene i felten og til allierede og gennem et indgående kendskab til situationen i både Afghanistan og Danmark – kunne holdet få til opgave at udvikle et dansk koncept for Danmarks fremtidige indsættelse af militære og civile midler. Uanset at den danske indsats i Afghanistan formentlig fortsætter udover 2012, er det sandsynligt, at nye indsatser begynder inden da.
2 Coalition Warfare in Afghanistan: Burden-sharing or Disunity?, „Briefing Paper 07/01", Chatham House 2007; „Danske soldater i Irak uden plan", Politiken, 7. marts 2007. Se også „Dansk farvel i Irak, Var det 6 død 13 sårede og2,5 mia. kr. værd?", Berlingske Tidende, 18. marts 2007 samt „Mål for Afghanistan", Berlingske Tidende, 17. maj 2007.
3 The Afghanistan Compact, London 2007, http://www.unama-afg.org/news/_londonConf/_docs/06jan30-AfghanistanCompact-Final.pdf
4 Den danske indsats i Helmand 2008, „Forsvarsministeriet & Udenrigsministeriet", December 2007.
5 For en introduktion: „Danish government „spins" NGO role to sell unpopular wars", „Development Today", 2/2008,www.development-today.com.
6 Reconstruction and Development in Afghanistan: A Royal Engineer Regiment"s Experiences, RUSI Defence Systems, October 2007. Se også „Første tre måneder for CIMIC „, Hærens Operative Kommando,http://forsvaret.dk/HOK/Nyt+og+Presse/ISAF/De+f%C3%B8rste+tre+m%C3%A5neder+for+CIMIC.htm
7 Tidligere diskuteret i „Send flere bureaukrater", kronik af Nicolas T. Veicherts i Weekendavisen, 9. november 2007, hvorfra dele af tekstafsnittet er taget.http://www.hofsnog.dk/Artikler/Weekendavisen%20om%20ADZ/Send%20flere%20bureaukrater.htm
8 Tale af Mohammad Hanif Atmar, Afghanistans undervisningsminister i forbindelse med Konference om Afghanistan, Landstingssalen, 1. april 2008.
9 „Karzai kritiserer krigen mod terror", Information, 24. juni 2006, www.information.dk/125855
10 „Eksperter: Flere selvmordsbombere på vej", interview med forskningsassistent Peter Dahl Thruelsen, Forsvarsakademiet, i Jyllandsposten, 17. marts 2008
11 Mapping the Security Environment. Understanding the Perceptions of Local Communities, Peace support Operations and Assistance Agencies, „Feinstein International Famine Center", Tufts University, 2005. Studiet deler blandt andet fred op I negative fred (i.e. fraværet af fysisk trussel) og positiv fred (i.e. bedre levevilkår). Det påvises i rapporten, at sidstnævnte har samme prioritet som negativ fred.
12 Bemærkningerne er faldet inden for rammen af „Chatham House Rules", der muliggør brug, men ikke citat.
13 Området udgør kun en mindre del af Helmandprovinsen, men områdets frodighed gør, at hovedparten af befolkningen bor her.
14 En ny strategi for Afghanistan, De Radikale, Pressetjenesten, 5. april 2008, http://www.radikale.dk/CMS/vis.aspx?aid=79093
16 For en uddybning af argumentet, se „Den store gevinst", kronik af Nicolas T. Veicherts, Weekendavisen, 24. oktober 2005, http://www.hofsnog.dk/Artikler/art_end_state_frem_for_end_date.htm
17 Desværre findes der ikke tilsvarende tal for uddannelsen af det afghanske politi. Den nuværende internationale indsats på justitsområdet – inklusive politiuddannelse – lader dog ikke meget håb om, at en velfungerende politistyrke vil være klar indenfor samme tidshorisont.
18 Danmark optrapper i Afghanistan, interview med Statsministeren, Berlingske Tidende, 2. april 2008,http://www.berlingske.dk/article/20080402/danmark/80402156/
19 Blandt andet mangler 38 ud af 71 militærrådgiverhold til at støtte og uddanne „Afghan National Army" i felten. Kilde: Tale af forskningsassistent Peter Dahl Thruelsen, Forsvarsakademiet, i forbindelse med Konference om Afghanistan, Landstingssalen, 1. april 2008
20 Tale af Mr. Christopher Alexander, Deputy Special Representative of the Secretary General, UNAMA, i forbindelse med Konference om Afghanistan, Landstingssalen, 1. april 2008.
21 Bucharest Summit Declaration, Nato News, 3. april 2008, www.nato.int/docu/pr/2008/p08-049e.html samt „NATO reiterates support for UN coordinating role in Afghanistan", Nato news, 16. april 2008,http://www.nato.int/docu/update/2008/04-april/e0416a.html
22 Tidligere diskuteret i „Send flere bureaukrater", kronik af Nicolas T. Veicherts i Weekendavisen, 9. november 2007, hvorfra dele af tekstafsnittet er taget.http://www.hofsnog.dk/Artikler/Weekendavisen%20om%20ADZ/Send%20flere%20bureaukrater.htm
23 Briefing and Congressional Testimony on „US experience with PRTs in Iraq and Afghanistan" by Robert Perito, U.S. Institute of Peace senior program officer in the Center for Post-Conflict Peace and Stability Operations, 18. oktober 2007,http://www.usip.org/congress/testimony/2007/1017_perito.html
24 Der findes ikke egentlig dansk empiri for denne påstand, men temaet er kendt fra interviews og samtaler fra de involverede. Se også „Hjertesuk fra Basra", kronik i Politiken af udviklingsrådgiver Johanne Djurhuus, 15. marts 2006, samt „Samtænkning – modstand og muligheder", Nicolas T. Veicherts, DIIS rapport 2006-5, Dansk Institut for Internationale Studier, 2006.
25 „Mindre dansk enhed skal midlertidigt bevogte lejre i Afghanistan", , 07. april 2008,forsvaret.dk/HOK/Nyt+og+Presse/ISAF/Mindre+dansk+enhed+skal+midlertidigt+bevogte+lejre+i+Afghanistan.htmsamt „Forstærkning til Kosovo", Hærens Operative Kommando, 14. maj 2004,www.forsvaret.dk/HOK/Nyt+og+Presse/Nyhedsarkiv/2004/KFOR/nyhedsnummer+83.htm
26 Blackwater er et af de største amerikanske sikkerhedsfirmaer, der opererer i Irak. Blackwater er blevet kritiseret for at være det firma, der har dræbt flest irakere siden 2005. Se blandt mange „Nettet strammes om Blackwater", Information, 11. oktober 2007.
27 Foghs farlige idealisme i Afghanistan, Henrik Breitenbauch, kronik i Berlingske Tidende, 14. juni 2007,http://www.berlingske.dk/article/20070614/dineord/106141248/
28 DERFOR ER VI I AFGHANISTAN, udenrigsminister Per Stig Møller og udviklingsminister Ulla Tørnæs, kronik i Politiken, 16. januar 2008, www.um.dk/nr/exeres/52f201cb-eeb0-4831-bf1d-bb95881a4e25.htm, Der er opnået en lang række synlige resultater af samarbejdet i Irak, forsvarsminister Søren Gade og udviklingsminister Ulla Tørnæs, kronik i Berlingske Tidende, 2. aug. 2007,http://forsvaret.dk/FMN/Ministeren/Taler+og+artikler/230807+Samarbejdet+i+Irak.htm
29 Det er en stor udfordring for en dansk strategi, at Danmark selvsagt kun er en lille del af den samlede internationale og afghanske indsats. Det er dog i sig selv en pointe, som en dansk strategi med fordel kan fremhæve sådan, at man ikke får det indtryk, som det skete i Irak, at den udsendte danske styrke nærmest er i stand til at skabe en slags separatfred i dens ansvarsområde, hvorefter den kan rejse hjem.
Forfatteren er souschef ved Institut for Strategi på Forsvarsakademiet. Efter generalstabskursus var han 2004-2006 militær rådgiver på Dansk Institut for Internationale Studier, hvor han blandt andet udgav rapporten „Samtænkning af militær og civil indsats – modstand og muligheder". Han har været udsendt til Bosnien to gange og var i 2006-2007 chef for planlægning og operationer ved det tyske PRT Feyzabad i det nordlige Afghanistan.
Succesen måles ikke i antallet af dræbte fjender test
Det bliver gennem den civile indsats, at vi vinder i Afghanistan. Danmark bør oprette et stående korps af embedsmænd, der kan sendes i krig. Er der en slutdato? Nej: de danske soldater bør blive også efter 2012. Test
Af major Nicolas T. Veicherts
I 2007 udsendte det britiske Chatham House en rapport, der konkluderede, at det internationale samfund – inklusiv NATO – savnede en strategi for indsatsen i Afghanistan. Samtidig kom der også gang i den danske debat om strategier, blandt andet i Dagbladet Politiken, hvor chefen for Dansk Institut for Militære Studier, Mikkel Vedby Rasmussen, påviste fraværet af planer for indsatsen i Irak.2 Som en højtstående civil planlægger i NATO noterede i forbindelse med en sammenkomst i hovedkvarteret i Bruxelles: Styrkerne blev ikke sendt af sted med en plan, men snarere et mandat til at koordinere sig ud af det hele i Afghanistan. Go coordinate, they where told. Listen af koordinationsfora er siden blevet lang i Kabul; Joint Coordination and Monitoring Board, Policy Action Group, PRT Executive Steering Committee, Afghanistan National Development Strategy m.fl. Af koordinationen udsprang i 2006, fem år efter invasionen af Afghanistan, The Afghanistan Compact, der lige nu må siges at være det tætteste, det internationale samfund og den afghanske regering er kommet på en plan for Afghanistans udvikling.3 Det er da også The Afghanistan Compact, som nye strategier for indsatsen i Afghanistan vil henvise til. For Danmarks vedkommende kom først „Den danske indsats i Helmand 2008",4 og lige nu er en mere sammenhængende strategi for Danmarks indsats i (hele) Afghanistan 2008-2012 under udarbejdelse.
Formålet med denne artikel er at bidrage til udviklingen af Danmarks kommende strategi, men først og fremmest at bringe klarhed ind i den danske debat, der til tider kan være forvirrende, hvilket er skidt for indsatsen, for befolkningen og for soldaterne. Blandt andet har Dansk Folkeparti fremført, at de danske soldater skal koncentrere sig om at dræbe talibanere og senest har De Radikale foreslået, at styrken i Helmand skal tilbage til Danmark i 2012. Samtidig er det, som om diskussionen af den nødvendige og helt afgørende civile indsats er kørt lidt af sporet. Bygning af skoler og større personlig frihed til kvinder fylder i hvert tilfælde meget i en krig, der har til formål at sikre Danmark mod terrorisme. Og når den nødvendige kombination af militær og civil indsats endelig bringes til debat, kommer den til at handle om, hvad NGO"erne af gode grunde ikke vil5, frem for at fokusere på hvad der skal til for at vinde krigen. Artiklen besvarer følgende spørgsmål: Hvad laver de danske soldater i Helmand egentlig – dræber de talibanere eller genopbygger de landet? Giver det mening at opstille tilbagetrækningsdatoer i tidens krige, og dermed i Afghanistan? Hvad indebærer en garanti for civil indsats, og hvordan kontrollerer man en strategi? I sin form vil artiklen stille forslag, der direkte eller indirekte kan inddrages i overvejelserne om en dansk strategi for Afghanistan
Hvad laver de danske soldater i Helmand egentlig?
Siden danske enheder var med til at indtage og fastholde byen Musa Qala i 2006 har den danske militære indsats i Helmandprovinsen været fulgt tæt. Byen faldt som bekendt senere tilbage i hænderne på talibanoprørere, men det var efter, at de danske soldater havde forladt byen og var påbegyndt nye opgaver. Disse nye opgaver blev blandt andet beskrevet og soldaterne portrætteret i TV2 udsendelsen „Rød Zone" (vist 29. januar 2007), der viste danske soldater, som opsøgte og kæmpede med taliban med det formål at holde taliban væk fra områder med genopbygning. Siden august er den danske styrke blevet større, og den har nu til opgave at „skubbe taliban ud af Gereshk-området omkring Green Zone", som chefen for operationsdivisionen i Hærens Operative Kommando, oberst Sommer, gang på gang har forklaret i medierne. Ovennævnte udvikling kunne give indtryk af, at den britiske brigade, som de danske enheder er en del af, er på vej i defensiven. Fra at angribe og tage talibanhøjborge, til at opsøge og genere taliban, til at skubbe taliban ud. Hvad er meningen; skal taliban slet ikke tilintetgøres? Ikke mindst set i lyset af de seneste mange danske tab – og en debat herhjemme om hvorvidt danske soldater skal dræbe talibanere eller støtte genopbygningen af Afghanistan – er der grund til at forklare, hvad det er, som de danske soldater sætter livet på spil for. Det kaldes Afghan Development Zones (ADZ).6ADZ er områder, der ikke må være større end, at de kan sikres af de tilstedeværende militære styrker; en sikring, der giver betingelser for civil genopbygning – eller som det oftest er i verdens 7. fattigste land – nybygning. Forventningen til zonerne er, at de i takt med en relativt stigende velstand, kombineret med en sikkerhedsgaranti, vil skabe en tro på fremtiden, der gør det svært for oprørere at operere indenfor zonegrænsen. Samtidig skal områderne, for de afghanere, der lever udenfor, manifestere et reelt og attraktivt alternativ til den undertrykkelse, som taliban, andre oprørsgrupper, eller krigsherrer står for.7 Ihukommende at en typisk talebankriger er en lokal daglejer, der mangler penge,8 er ADZ som middel en god ide. Først og fremmest fordi fremskridt i ADZ reducerer talibans rekruttering; dernæst fordi tidligere tiders mere kontante search and destroy-indsats efterlod mange lokale stammer og familier forbitret på ISAF i takt med at ovennævnte daglejere blev dræbt i kamp. Fuldstændig som den samtidige og til tider massive brug af luftbombardementer skabte modstand mod ISAF i kraft af dens utilsigtede følgevirkninger.9 Perspektivet for ADZ er, at zonerne langsomt vil kunne udvides. Det vil ske efterhånden som afghanerne begynder at prioritere den sikkerhed, udvikling og på sigt velstand, som ADZ giver, så højt, at taliban og andre negative elementer ikke kan operere i zonerne.
To faktorer er afgørende for realiseringen af ADZ: For det første skal ISAF-styrker – og med tiden afghanske styrker – kunne sikre zonen mod angreb, der sætter den civile udvikling i stå. Det betyder ikke, at selvmordsterrorisme, som for nylig i Gereshk, hvor to danske CIMIC-soldater faldt, og mindre organiserede angreb kan undgås, men de bør være undtagelsen.10 For det andet skal der være garanti for civil indsats. Ingen kan leve af militær beskyttelse – og ingen, slet ikke afghanerne, ønsker fremmede militære styrker i deres land længere end højst nødvendigt. I den forbindelse har studier vist, at garantien for civil indsats ikke bare handler om basal sikkerhed, vand, lægehjælp og opbygning af infrastruktur, men mindst lige så meget om jobs, retssikkerhed, god regeringsførelse (også lokalt) m.v.11 Blandt embedsmænd i NATO, EU, ISAF, FN m.fl., som jeg i forskellige sammenhænge har talt med de seneste tre måneder (flere med erfaringer fra både Irak og Afghanistan), udpeges næsten entydigt god regeringsførelse, retssikkerhed og korruptionsbekæmpelse som de væsentligste.12
Med ADZ som strategi giver det ikke mening at kvantificere ISAF og de afghanske sikkerhedsstyrkers succes i antal døde oprørere. Tværtimod. Målestokken for succes i Afghanistan kommer til at stå og falde med graden og kvaliteten af den civile indsats. Lige nu kæmper den danske bataljon – i rammen af den britiske brigade – mod taliban med henblik på at skabe en ADZ, der løber fra området omkring hovedbyen Lashkar Gar (kontrolleret af briterne) – over den dansk kontrollerede by Gereshk via Helmandfloden til Kajaki-dæmningen i nord, der – når den er blevet renoveret – igen vil kunne skabe strøm til gavn for udvikling af provinsen.13 Danskernes mål er derfor ikke at dræbe talibanere, men at skubbe dem og deres indflydelse ud af området. Det gør de delvis ved hjælp af soldaternes våben, men især ved hjælp af den komplementære civile indsats.
Danske soldater bør forlade Helmand i 2012, men ikke Afghanistan
I forbindelse med den igangværende udarbejdelse af en strategi for Danmarks indsats i Afghanistan 2008-2012 er diskussionen om en slutdato for Danmarks militære indsats blusset op igen efter at have været på vågeblus siden tilbagetrækningen fra Irak.14 Igen er forslaget blevet mødt med et letbenet argument om, at diskussionen af tilbagetrækningsdatoer er at gå talibanoprørernes ærinde (rationale: så kan Taliban jo bare vente med at angribe til vi rejser) – og det meget følelsesladede argument om, at enhver tale om tilbagetrækning er en hån mod de soldater, der er faldet i kamp for Danmark (rationale: de døde forgæves). Tættest på et godt og iøvrigt morsomt modsvar er Udenrigsministeren, der i en kommentar i fjernsynet pegede på, at det jo ikke ville have set godt ud i dag, dersom amerikanerne i 1940 havde besluttet sig for at trække sig ud af 2. Verdenskrig i 1944.15 Imidlertid peger ønsket om at opstille en slutdato i sig selv på en manglende forståelse af den tidligere introducerede dynamik mellem den militære og civile indsats; nemlig at den militære indsats selvfølgelig er væsentlig og forudsætningsskabende; men at det er den civile indsats, der vinder tidens krige. Det afgørende spørgsmål for en vurdering af indsatsen i Afghanistan bliver, hvorvidt graden af stabilitet tilgodeser en tilbagetrækning. Derfor må kriterier for stabilitet opstilles og afvejes i forhold til behovet for militær indsats efter princippet: jo større stabilitet, jo færre militære styrker. Hertil kommer muligheden for at reducere den militære tilstedeværelse i takt med at nationale sikkerhedsstyrker løfter stadig flere opgaver.16
I den forbindelse er det værd at notere sig, at opstillingen og uddannelsen af den afghanske hær, ifølge The Afghanistan Compact, forventes afsluttet i 2010, hvorfor en ambition om at danske militære styrker vil være helt ude af Helmand senest samme år ikke er urealistisk – og slet ikke forargelig. En forudsætning herfor er dog ikke kun, at nationale sikkerhedsstyrker er opstillet og uddannet. Helt afgørende er det, at disse styrker løser deres opgaver på en måde, der gør, at både den nationale og internationale civile indsats kan fortsætte – samtidig med at sikkerhedsstyrkerne demonstrerer, at de ikke alene kan opretholde sikkerheden, men også skabe tryghed i befolkningen.17 Dette sidstnævnte krav tilgodeser Danmark tilsyneladende med beslutningen om, at de hidtidige danske bidrag i det nordlige Afghanistan i fremtiden skal fokusere på at uddanne Afghan National Army.18 Hvornår danske styrker skal forlade Afghanistan er selvfølgelig en politisk beslutning. Der skal dog ikke være tvivl om, at der også i 2012 vil være behov for vestlig militær indsats – og formentlig fortsat behov for lande, der stiller styrker til rådighed for NATO. Og ikke bare i bestemte geografiske regioner. I den forbindelse er det værd at huske, at der, udover den generelle mangel på sikkerhedsstyrker i Afghanistan (internationale og nationale)19, fortsat er fem afghanske provinser, der mere eller mindre er helt uden ISAF eller nationale sikkerhedsstyrkers tilstedeværelse. Heriblandt er naboprovinsen til Helmand, Nimruz, hvis territorium grænser op til både Iran og Pakistan. Hvad mon der sker dér nu og om fire år – for eksempel i forbindelse med smugling af opium og transport af talibanoprørere? FNs repræsentant på Folketingets konference om Afghanistan sagde det ganske klart: „Der er en uendelig masse spor af biler og motorcykler i sandet hen over grænsen".20 En opgave af potentielt endnu større dimensioner, men som kun har meget lidt at gøre med opium og taliban og derfor sjældent diskuteres – er hvorledes afghanerne skal kunne blive „rigtigt frie". Med talibans indflydelse fjernet eller væsentligt reduceret – eksempelvis som det mere eller mindre altid har været tilfældet i det nordlige Afghanistan – kan en ny og sværere opgave meget vel manifestere sig: Nemlig opgøret med de feudale strukturer, der anført af krigsherrer fortsat dominerer det afghanske samfund. Her kan det vise sig, at den omvendte orden hersker; nemlig at civil indsats ikke vil have lige så meget at skulle have sagt som militær. Mine egne erfaringer efter et halvt år i det nordlige Afghanistan kan bekræfte, at det til tider kunne være svært at se sig helt fri for fornemmelsen af, at selv ISAF-styrkerne dér var blevet en del af det hundredårige patron-klient forhold mellem den lokale krigsherre og det øvrige samfund – hvoraf vi udgjorde en del af sidstnævnte. Sidstnævnte pointe peger i øvrigt i retning af en diskussion, som formentlig ikke vil blive taget nu, men på sigt vil være uundgåelig; hvor demokratisk kan Afghanistan egentlig blive? Et spørgsmål, som vil få indflydelse på fremtidige revisioner af strategiens mål for „graden af stabilitet"
Der skal være garanti for civil indsats; er private sikkerheds-firmaer en mulighed?
Udfordringen i Afghanistan lige nu er, at mens ISAF, på den ene side, er ved at tilpasse sine begrænsede ressourcer til det brugbare ADZ-koncept, er det, på den anden side, endnu ikke lykkedes at skabe en garanti for den afgørende civile indsats. Det er også først nu, at det synes at gå op for NATO (og USA?), at det ikke er muligt for organisationen at løse bådemilitære og civile opgaver. I hvert tilfælde var det mig bekendt første gang, at NATO, så eksplicit som det netop er sket i forbindelse med topmødet i Bukarest, gør klart, at kampen i Afghanistan ikke kan vindes uden en sammenhængende indsats mellem Nato, FN, EU, NGO'er m.fl.: „(…) the international community needs to work more closely together and take a comprehensive approach to address successfully the security challenges of today and tomorrow (…) To this end, it is essential for all major international actors to act in a coordinated way, and to apply a wide spectrum of civil and military instruments in a concerted effort that takes into account their respective strengths and mandates."21
Imidlertid er der fortsat kun få indikationer af, at FN, EU eller de involverede nationer er i stand til at sende det fornødne antal mange hundrede embedsmænd fra stort set alle slags ministerier, politifolk, dommere og andre eksperter af sted. Selv i de mere fredelige nordlige og vestlige områder af Afghanistan er manglen på eksperter uomtvistelig.22 At EU, som ansvarlig for politiuddannelsen i Afghanistan, planlægger at sende sølle 200 politifolk, og at FNs mission i Afghanistan (UNAMA) stort set ikke er repræsenteret i provinserne, understreger den civile indsats' ringe muligheder lige nu. Hvis de britiske og danske styrker skal kunne fastholde fremdriften i ADZ Helmand skal der lige i hælene på soldaterne følge en civil indsats, der netop skal dække de umiddelbare og nære behov for ny infrastruktur, men også kraftigt støtte etableringen af provins- og lokalregeringer, lokale stammeråd og ikke mindst uddannelsen af embedsmænd, herunder politiembedsmænd. I sin strategi for Afghanistan kan Danmark demonstrere sin vilje til at tage fat om nældens rod ved at opstille en egentlig pulje af eksperter til hurtig udsendelse. Puljen bør bestå af private og offentligt ansatte civile eksperter, der udover at turde tage afsted også er fagligt velkvalificerede og ikke mindst trænet til at virke i farlige omgivelser. Lige nu har Danmark tre civile rådgivere i Helmand, men flere bør stå klar, sådan at man ikke som med den netop udsendte uddannelsesrådgiver, måtte have en annonce i dagbladene i flere uger. Situationen i Helmand og i tilsvarende områder er dynamisk, hvorfor det kan vise sig afgørende at kunne handle med meget kort varsel for at udnytte gunstige muligheder. Dét er en af grundene til, at militære doktriner oftest forskriver reserver; og at militære chefer ofte bedst bedømmes på deres evne og vilje til at lægge tyngde, dér hvor mulighederne opstår. Karakteristika, der også bør gælde den civile indsats.
Når det er svært at opstille civile kapaciteter skyldes det to ting: For det første er det farligt, hvilket angrebet i Gereshk understreger (det kommer jeg tilbage til). For det andet er der hverken i ministerierne eller i private virksomheder tradition for at lade medarbejdere forlade jobbet for en længere periode. Særligt i dag er de fleste offentlige og private arbejdspladser alene organiseret til at kunne løse de pålagte opgaver. Når Justitsministeriet skal udsende dommere eller politifolk, stiger ventetider og færre betjente er på gaden; når Skatteministeriet eller Sundhedsministeriet skal udsende embedsmænd som rådgivere i Kabul eller Helmand, bliver servicen i Danmark forringet; når private virksomheder skal undvære en medarbejder, går det udover bundlinjen. For embedsmænd gælder det særligt, på nær de militære, at det slet ikke er karrierefremmende at være udsendt. Og samtidig er det ikke nok bare at udsende dem, der tør. Det skal være de rette,23 og der bør derfor fokuseres endnu mere på incitamenter. Helt oplagt er en meget attraktiv løn. I forhold til hjemmelivet kunne fx læger og politifolk tilbydes arbejde på hospitaler og politistationer efter eget valg – og oprykning i køen i forhold til attraktive videreuddannelser. For embedsværket mere generelt kunne det i forhold til avancementer være en kvalificerende faktor i sig selv, at man havde været udsendt. Incitamenter kan dog ikke alene gøre det. Nogle funktioner vil, i situationer hvor en helt bestemt ekspertise mangler, skulle dækkes af embedsmænd, der må „tvinges" af sted
Der skal også være garanti for overlevelse
Skal man til Afghanistan eller andre farlige steder, skal det i udgangspunktet ikke være med livet som indsats. Derfor er det også nødvendigt at se på mulighederne for at støtte gennem kursus- og træningsvirksomhed i Danmark, i nabolandene og i sikre områder i Afghanistan. Det er dog ikke til at komme uden om, at en del af indsatsen vil skulle ske i felten. Her vil lokalt ansatte og lokale entreprenører traditionelt kunne tage sig af en række områder, men også her vil danske civile eksperter skulle kunne virke. I den forbindelse er det værd at overveje, hvordan den civile indsats skal sikres; forstået som sikkerhed for, at indsatsen rent faktisk udføres – og at der er fysisk sikkerhed for den enkelte civile ekspert. Sikkerhed for at civil indsats rent faktisk finder sted har med rekruttering af de rette militære og civile ledere at gøre. Sender vi „militære konger og civile skrankepaver" afsted, som det skete i Irak i flere tilfælde, giver det problemer i form af frugtesløse diskussioner om, hvem der egentlig skal støtte hvem, hvad der er vigtigst akkurat i dag osv.24 Sender vi dynamiske mennesker med et indgående kendskab til den samlede konfliktdynamik i teori og praktik – folk, som har et højt abstraktionsniveau, når det gælder forståelsen for, at militær og civil indsats er komplementære – er den bedste løsning, at de civile eksperter sikres af de danske, i Helmand tillige de britiske, militære enheder. Næstbedst er, at de civile elementer får en egen sikringskapacitet til selv at løse deres opgaver. Uanset løsningsmodel er det sammen tidens krige skal vindes.
Særligt for en relativt lille enhed som den danske bataljon, er det dog et problem at skulle varetage sikkerheden for meget mere end et par civile eksperter. At afsætte ressourcer til sikringen af de civile eksperter svækker evnen til at kunne handle frit i forhold til at reducere truslerne. Allerede i dag anvendes relativt store ressourcer til at sikre de militære CIMIC-folk, der har til opgave at være i daglig kontakt med civilbefolkningen og lokalregeringen. Eksempelvis var der mere end 10 soldater omkring de to faldne CIMIC-soldater i Gereshk. For en britisk brigade eller en amerikansk division er ansvar for sikring af civile eksperter ikke en tung opgave, set i forhold til truslen i Afghanistan, men for en bataljon svarer det til et krav om, at brandvæsenet med færre køretøjer og mandskab skal kunne slukke den samme brand ligeså effektivt. I forhold til en dansk strategi er den væsentlige pointe her, at militære problemer med at løse opgaven ikke må ende med at dimensionere den nødvendige og afgørende civile indsats. Der vil formentlig være perioder, hvor civil indsats ikke er på plads, men alligevel nødvendig. Her kan forsvaret skulle trække på egne fastansatte folk. Om end sådanne situationer vil udgøre undtagelser, er det dog samtidig et signal til forsvaret om, at der kan blive behov for i kortere perioder fra Danmark at udsende supplerende CIMIC-teams på samme måde, som man et par gange har sendt ekstra infanterister til Kosovo og senest ekstra bevogtningspersonel til Helmand.25 Det er derfor heller ikke nok, at CIMIC-soldater har en relativt kort CIMIC-uddannelse. De skal både være rutinerede i kraft af flere udsendelser og dermed erfaring fra denne type opgave – og gennem daglig træning hjemme. Fuldstændig som tidens krige stiller krav om, at andre soldater både er soldater og specialiseret indenfor et felt, fx kampvogne, signaltjeneste, eller førstehjælp.
To mulige løsninger på opgaven med at sikre de civile eksperter er enten at uddanne og udsende flere soldater eller overlade sikringsopgaven til andre. I kølvandet på den massive kritik af de private sikkerhedsfirmaer, der opererer i Irak, er kontrakter med fx Blackwater ikke en løsning, der ligger lige for.26 Imidlertid uddanner Jægerkorpset allerede bodyguards til den igangværende mission i Bagdad. Da Jægerkorpset formentlig ikke har kapacitet til at udvide dette tilbud, kunne det overvejes at lade Hjemmeværnet, over en årrække, opbygge en sådan kapacitet. Alternativt kan et egentlig dansk koncept for anvendelsen af private sikkerhedsfirmaer udarbejdes. Et koncept, der kunne tage afsæt i en omfattende certificering, men ikke uddannelse, via Jægerkorpset, og som i felten indebar, at firmaerne opererede fra danske lejre og under dansk lov
Mulige kontrolregimer
I en kronik i Berlingske Tidende peger Henrik Breitenbauch på det problem, at den danske indsat i Afghanistan risikerer at blive oversolgt på historier om (pige)skolebyggerier og reduceret undertrykkelse af kvinder.27 Der er da også en tendens at spore her; læs fx udenrigs-, forsvars- og udviklingsministerens kronikker om emnet.28 På samme måde giverDen danske indsats i Helmand 2008 indtryk af, at man fortrinsvis vil måle det, man kan måle. Samtidig er planen også et godt eksempel på viljen til at fokusere på civile effekter og ikke døde talibanere. Men nej, det er ikke muligt at måle fremdriften i Afghanistan ved hjælp af skoleprojekter, valgdeltagelse eller andre let kvantificérbare projekter. Det er i stedet nødvendigt at sætte sig ind i, hvad den enkelte afghaner mener om projektet. Først når afghanerne mere eller mindre helhjertet bakker op, kan vi kvalificeret sige noget om mulighederne for succes: Her skræmmer eksemplerne fra Irak, hvor hele diskussionen for en stund drejede sig om antallet af nyuddannede irakiske sikkerhedsstyrker, fremfor om de havde kapacitet til at løse de opgaver, de skulle. Et element i en dansk strategi bør derfor være overvejelser vedrørende, hvordan den danske indsats måles rent kvalitativt. Da indsatsen kun udgør en lille del af den samlede indsats, bør disse overvejelser også forholde sig til, hvordan man vurderer internationale organisationers planer for Afghanistan; først og fremmest NATOs, FNs og EUs.29 Også på den rent nationale bane bør man opstille systemer for at måle succesen, dvs. kontrolregimer. Her må målene gerne være lettere kvantificérbare – og kontrollen rettet direkte mod de militære og civile chefer i Helmand. Deres indsats bør vurderes på baggrund af, hvad strategien stiller af krav til dem – selvfølgelig med forbehold for udviklingen i sikkerhedssituationen og andre forklarlige faktorer. Men ringe resultater uden gode forklaringer bør ramme disse embedsmænd på deres karriere. Om det kan lade sig gøre med de nuværende militære halvårsudsendelser er tvivlsomt; de civile et-årige udsendelser giver bedre muligheder. Alligevel bør både de udsendte chefer og deres hjemlige foresatte kunne stilles til ansvar for deres arbejde. I en international indsats er det oplagt, at nogle negative resultater vil skyldes allieredes eller de afghanske myndigheders dårlige eller anderledes planlægning m.v. Det taler dog blot for, at Danmark bør være så langt inde i disse planer – og helst med ved deres udformning – at Danmark ikke desto mindre kan stille klare krav og forventninger til de udsendte danske
Eftertanke
Skal Danmarks kommende strategi for Afghanistan og Helmand for alvor kunne samle den militære og civile indsats – og samtidig beskyttes mod „konger, skrankepaver og misforståelser" – bør en fast stab med som minimum repræsentanter fra statsministeriet, udenrigsministeriet og forsvarsministeriet opstilles. Udover fortsat at skulle udvikle strategien for Afghanistan – blandt andet gennem en tæt kontakt til folkene i felten og til allierede og gennem et indgående kendskab til situationen i både Afghanistan og Danmark – kunne holdet få til opgave at udvikle et dansk koncept for Danmarks fremtidige indsættelse af militære og civile midler. Uanset at den danske indsats i Afghanistan formentlig fortsætter udover 2012, er det sandsynligt, at nye indsatser begynder inden da.
2 Coalition Warfare in Afghanistan: Burden-sharing or Disunity?, „Briefing Paper 07/01", Chatham House 2007; „Danske soldater i Irak uden plan", Politiken, 7. marts 2007. Se også „Dansk farvel i Irak, Var det 6 død 13 sårede og2,5 mia. kr. værd?", Berlingske Tidende, 18. marts 2007 samt „Mål for Afghanistan", Berlingske Tidende, 17. maj 2007.
3 The Afghanistan Compact, London 2007, http://www.unama-afg.org/news/_londonConf/_docs/06jan30-AfghanistanCompact-Final.pdf
4 Den danske indsats i Helmand 2008, „Forsvarsministeriet & Udenrigsministeriet", December 2007.
5 For en introduktion: „Danish government „spins" NGO role to sell unpopular wars", „Development Today", 2/2008,www.development-today.com.
6 Reconstruction and Development in Afghanistan: A Royal Engineer Regiment"s Experiences, RUSI Defence Systems, October 2007. Se også „Første tre måneder for CIMIC „, Hærens Operative Kommando,http://forsvaret.dk/HOK/Nyt+og+Presse/ISAF/De+f%C3%B8rste+tre+m%C3%A5neder+for+CIMIC.htm
7 Tidligere diskuteret i „Send flere bureaukrater", kronik af Nicolas T. Veicherts i Weekendavisen, 9. november 2007, hvorfra dele af tekstafsnittet er taget.http://www.hofsnog.dk/Artikler/Weekendavisen%20om%20ADZ/Send%20flere%20bureaukrater.htm
8 Tale af Mohammad Hanif Atmar, Afghanistans undervisningsminister i forbindelse med Konference om Afghanistan, Landstingssalen, 1. april 2008.
9 „Karzai kritiserer krigen mod terror", Information, 24. juni 2006, www.information.dk/125855
10 „Eksperter: Flere selvmordsbombere på vej", interview med forskningsassistent Peter Dahl Thruelsen, Forsvarsakademiet, i Jyllandsposten, 17. marts 2008
11 Mapping the Security Environment. Understanding the Perceptions of Local Communities, Peace support Operations and Assistance Agencies, „Feinstein International Famine Center", Tufts University, 2005. Studiet deler blandt andet fred op I negative fred (i.e. fraværet af fysisk trussel) og positiv fred (i.e. bedre levevilkår). Det påvises i rapporten, at sidstnævnte har samme prioritet som negativ fred.
12 Bemærkningerne er faldet inden for rammen af „Chatham House Rules", der muliggør brug, men ikke citat.
13 Området udgør kun en mindre del af Helmandprovinsen, men områdets frodighed gør, at hovedparten af befolkningen bor her.
14 En ny strategi for Afghanistan, De Radikale, Pressetjenesten, 5. april 2008, http://www.radikale.dk/CMS/vis.aspx?aid=79093
16 For en uddybning af argumentet, se „Den store gevinst", kronik af Nicolas T. Veicherts, Weekendavisen, 24. oktober 2005, http://www.hofsnog.dk/Artikler/art_end_state_frem_for_end_date.htm
17 Desværre findes der ikke tilsvarende tal for uddannelsen af det afghanske politi. Den nuværende internationale indsats på justitsområdet – inklusive politiuddannelse – lader dog ikke meget håb om, at en velfungerende politistyrke vil være klar indenfor samme tidshorisont.
18 Danmark optrapper i Afghanistan, interview med Statsministeren, Berlingske Tidende, 2. april 2008,http://www.berlingske.dk/article/20080402/danmark/80402156/
19 Blandt andet mangler 38 ud af 71 militærrådgiverhold til at støtte og uddanne „Afghan National Army" i felten. Kilde: Tale af forskningsassistent Peter Dahl Thruelsen, Forsvarsakademiet, i forbindelse med Konference om Afghanistan, Landstingssalen, 1. april 2008
20 Tale af Mr. Christopher Alexander, Deputy Special Representative of the Secretary General, UNAMA, i forbindelse med Konference om Afghanistan, Landstingssalen, 1. april 2008.
21 Bucharest Summit Declaration, Nato News, 3. april 2008, www.nato.int/docu/pr/2008/p08-049e.html samt „NATO reiterates support for UN coordinating role in Afghanistan", Nato news, 16. april 2008,http://www.nato.int/docu/update/2008/04-april/e0416a.html
22 Tidligere diskuteret i „Send flere bureaukrater", kronik af Nicolas T. Veicherts i Weekendavisen, 9. november 2007, hvorfra dele af tekstafsnittet er taget.http://www.hofsnog.dk/Artikler/Weekendavisen%20om%20ADZ/Send%20flere%20bureaukrater.htm
23 Briefing and Congressional Testimony on „US experience with PRTs in Iraq and Afghanistan" by Robert Perito, U.S. Institute of Peace senior program officer in the Center for Post-Conflict Peace and Stability Operations, 18. oktober 2007,http://www.usip.org/congress/testimony/2007/1017_perito.html
24 Der findes ikke egentlig dansk empiri for denne påstand, men temaet er kendt fra interviews og samtaler fra de involverede. Se også „Hjertesuk fra Basra", kronik i Politiken af udviklingsrådgiver Johanne Djurhuus, 15. marts 2006, samt „Samtænkning – modstand og muligheder", Nicolas T. Veicherts, DIIS rapport 2006-5, Dansk Institut for Internationale Studier, 2006.
25 „Mindre dansk enhed skal midlertidigt bevogte lejre i Afghanistan", , 07. april 2008,forsvaret.dk/HOK/Nyt+og+Presse/ISAF/Mindre+dansk+enhed+skal+midlertidigt+bevogte+lejre+i+Afghanistan.htmsamt „Forstærkning til Kosovo", Hærens Operative Kommando, 14. maj 2004,www.forsvaret.dk/HOK/Nyt+og+Presse/Nyhedsarkiv/2004/KFOR/nyhedsnummer+83.htm
26 Blackwater er et af de største amerikanske sikkerhedsfirmaer, der opererer i Irak. Blackwater er blevet kritiseret for at være det firma, der har dræbt flest irakere siden 2005. Se blandt mange „Nettet strammes om Blackwater", Information, 11. oktober 2007.
27 Foghs farlige idealisme i Afghanistan, Henrik Breitenbauch, kronik i Berlingske Tidende, 14. juni 2007,http://www.berlingske.dk/article/20070614/dineord/106141248/
28 DERFOR ER VI I AFGHANISTAN, udenrigsminister Per Stig Møller og udviklingsminister Ulla Tørnæs, kronik i Politiken, 16. januar 2008, www.um.dk/nr/exeres/52f201cb-eeb0-4831-bf1d-bb95881a4e25.htm, Der er opnået en lang række synlige resultater af samarbejdet i Irak, forsvarsminister Søren Gade og udviklingsminister Ulla Tørnæs, kronik i Berlingske Tidende, 2. aug. 2007,http://forsvaret.dk/FMN/Ministeren/Taler+og+artikler/230807+Samarbejdet+i+Irak.htm
29 Det er en stor udfordring for en dansk strategi, at Danmark selvsagt kun er en lille del af den samlede internationale og afghanske indsats. Det er dog i sig selv en pointe, som en dansk strategi med fordel kan fremhæve sådan, at man ikke får det indtryk, som det skete i Irak, at den udsendte danske styrke nærmest er i stand til at skabe en slags separatfred i dens ansvarsområde, hvorefter den kan rejse hjem.
Forfatteren er souschef ved Institut for Strategi på Forsvarsakademiet. Efter generalstabskursus var han 2004-2006 militær rådgiver på Dansk Institut for Internationale Studier, hvor han blandt andet udgav rapporten „Samtænkning af militær og civil indsats – modstand og muligheder". Han har været udsendt til Bosnien to gange og var i 2006-2007 chef for planlægning og operationer ved det tyske PRT Feyzabad i det nordlige Afghanistan.
